公共利益保護的三重視界

[摘 要] 對公共利益的保護可以在范疇、理念和制度三個層面上進行，即:在理念層面確定公共利益保護的價值;在范疇層面確定公共利益保護的范圍;在制度層面確定公共利益保護的途徑和方法。在我國，需要通過發展社會法和公益訴訟實現對公共利益的保護。

[關鍵詞]公共利益 公益訴訟 社會法

對公共利益的研究和保護是一個歷久彌新的問題，在社會民生問題層出不窮的大趨勢之下，公共利益保護的重要性和復雜性日益凸顯出來。

著名法學家龐德曾經表述過以法律制度維護社會秩序、保護社會利益的途徑和層次，即:“(1)承認特定的利益，該利益可能是個人的、公共的或者社會的;(2)確定一個范圍，那些利益應當在這個范圍內通過法律規范予以承認和實現，該法律規范由司法(現在還有行政)過程按照公認的程序運作和實施;(3)盡力保護在確定的范圍內得到認可的利益。” 因此，公益利益的保護可以在如下三個方面進行:范疇層面、理念層面和制度層面。具體而言，要在理念層面確定公共利益保護的價值;在范疇層面確定公共利益保護的范圍;在制度層面確定公共利益保護的途徑和方法。

一、范疇層面:對公共利益的界定

在本文中，筆者不試圖對公共利益進行全方位的描繪，而是從幾個方面對它進行闡述。

第一，眾說紛紜，難以界定。

眾所周知，利益本身就很復雜，它是最難以界定、最易產生分歧的范疇之一，公共利益更是一個易被混淆和濫用的概念，公共利益也因之增加了界定的難度。公共利益本身具有很大的不可確定性，以至于有的學者認為，“沒有一種方法可以精確地確定在多大范圍內分享的利益就是公共利益。實際上，不存在所有人共享的利益。” 這當然是一種比較極端的觀點，但是至少可以在一個側面展現出公共利益概念界定的難度。其矛盾性和沖突性為理論上和實踐中界定此概念帶來了更多的不確定性，尤其是在公共利益的主體屬性問題上。

公眾是難以具名的社會多數人， 公共利益的背后又是難以具名的社會群體，對能夠代表這些人的利益進行界定確實非常困難。這個意義上的概念界定存在若干二難選擇和悖論。在現實生活中，經常會出現公共利益與私人利益、此種公共利益與彼種公共利益、“真公共利益”與“偽公共利益”的沖突，假保護之名、行侵犯之實在公共利益保護問題上屢見不鮮。如果片面地強調公共利益甚至假公共利益之名行侵犯公共利益之實，對公共利益的傷害是非常巨大的。故而，對公共利益實施保護首先需要明晰哪些利益是真正應該保護的公共利益。這是公共利益保護問題上的前提和出發點。

第二，具有廣泛的社會基礎。

在不同的時間和空間條件下，公共利益背后的人群會有所不同，公共利益的社會基礎會呈現出很強的多元性。這些多元性交織在一起，最終使得公共利益的社會基礎非常廣泛。公共利益即使不是全體人的利益、即使不一定時時刻刻都能代表大多數人的利益，但是，其公共性和代表性決定了這種利益必然具有廣泛的社會基礎。

一種利益之所以能夠被稱之為公共利益，本質上在于這種利益具有一定的公共性。這種公共性源自于利益背后的人群具備一定意義上的公共目標、使命或任務。這些目標、使命或者任務既可能以經濟屬性為主，也可能以文化屬性或社會屬性為主。它們的存在能夠有效地增加利益背后不特定人群之間的凝聚力，更能催發利益的共有性與公共性。而一種利益一旦上升為公共利益，就在很大程度上擁有了代表性的特征。在一定意義上講，公共性是代表性的基礎，代表性是公共性的必然旨歸。正是因為有了公共性，公共利益才具有與其相適應的代表性，而代表性的存在也使得公共性在現實生活中具備了實現的可能性。

第三，易被不法行為侵犯。

誠如亞里士多德所言，“公共利益主體的不特定性客觀上也造成了公共利益實現的困境。凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務;對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事務。” 即使公共利益本身所具有的公共性和代表性作為基礎，即使公共利益在長遠方向上也符合個人利益的發展方向，但是，在具體個案中，公共利益往往沒有個人利益來得直接、有效。所以，當二者發生沖突的時候，受到侵犯、首先被放棄的多半是公共利益。因為個人利益更多的是一種看得見、摸得著的當下利益，而公共利益更多的則是抽象的、遙遠的利益。

二、理念層面:對公共利益的追求

第一，符合社會公正的要求。

無論對公共利益進行何種意義上的定位，公共利益的促進都有助于社會正義的實現。“正如人們達成的基本共識一樣，公共利益的實現過程也體現了對正義、平等、人權、和諧追求的過程。” 公共利益的實現實際上為社會階層和社會資源提供了一個變化和發展的路徑。公共利益的實現在很大程度上就是對社會中不平等的資源配置進行調整，從而實現亞里士多德所說的分配正義。很難想象會存在一個沒有很好保護公共利益卻實現了公平正義的社會。

第二，保護社會弱勢群體的需要。

從本質上說，社會弱勢群體利益的會提升為整體社會利益，由國家和社會來保護，從而社會弱勢群體的利益和社會整體利益達到統一。對這些相對來說處于少數的社會弱勢群體的保護也是符合公共利益要求的，社會弱勢群體也屬于公共利益的主體。” 即使側重于保護勞動者、低保人群等社會弱勢群體利益的法律，比如勞動法和社會保障法，其最終目標也是為矯正和清除社會中的不正義、不和諧的因素。向社會弱勢群體傾斜就是實現社會普遍利益和公共利益，乃至提高整個社會文明的需要。

以社會弱勢群體的利益實現為途徑保護公共利益具有堅實的理論基礎。列寧指出:“任何權利都是把同一標準應用在不同的人身上，即應用在事實上各不相同、各不相等的人身上，因而‘平等的權利’就是破壞平等，就是不公平。”因此，在這種情況下，他贊成馬克思的說法:“要避免所有這些弊病，權利就不應當是平等的，而應當是不平等的。” “形式上的正義要求是按照法律規定分門別類以后的平等對待，但它并未告訴我們，人們應該怎樣或不該怎樣分類及對待。” “除非我們繼續指明，如何將人們根據我們所認為特定社會的‘道德’或‘社會需要’進一步區分為許多小團體，否則就人們應享的‘公平’所做的分類，必然仍舊停留在形式的階段。” 我們所追求的平等和公正，不僅僅是形式上的平等。真正的平等和公正，剛好是反對單純形式意義上的平等和公正。所以，以平等為由反對向社會弱勢群體傾斜的政策和制度，恰恰是社會不平等的體現。

第三，代表社會發展的方向。

根據人的自由與解放狀況的發展程度，馬克思把人類社會的發展劃分為三大階段。第一個階段，是“人的依賴關系”占統治地位的階段，即自然經濟狀態下的前資本主義階段;第二個階段，是“以物的依賴性為基礎的人的獨立性”階段，即商品交換普遍發展的資本主義階段;第三個階段，是“建立在個人全面發展和他們共同的社會生產能力成為他們的財富這一基礎上的自由個性” 的階段，即未來作為自由人聯合體的共產主義階段。在那里，“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。可見，社會發展首先是作為社會主體的人的自身發展，也包括政治社會制度能夠有利于公平和正義等目標的實現，以及社會與社會發展所依存的自然之間的良性互動發展。在社會發展的核心意義上，需要社會公共利益的實現，并以此為途徑充分實現人的發展。

三、制度層面:對公共利益的保護

對于公共利益的保護需要全方位的社會系統工程。在本文中，這個系統工程中，充分發展社會法和鼓勵公益訴訟是其中非常重要的兩個途徑。

第一，大力發展社會法。

“作為通向政治權力手段的道路，司法并不只是通過解決糾紛而得到個體性的正義，而是通過創立新法得到社會性的正義。向貧困作戰的律師軍團認為，對于窮人們來說，比起在現有法律下為其代理解決個別性的糾紛，倒不如在立法過程中為其爭得權利更有益一些。包括廣泛地重構各種機構的政策和實踐，或者調整、修改普通法、制定法和行政訴訟規則。” 在保護社會公共利益方面，社會法是較之公法與私法而言更為有效地法律機制。社會法是以社會實質公平和正義為導向的，對社會產品向弱勢群體傾斜、但又不過大減少強勢群體收益的再分配，從而激發社會生產經營和勞動積極性，以達到社會和諧的，與公法私法并列的新的法律領域。以社會為本位這樣的本質屬性在很大程度上決定了社會法與傳統公私法相異的特性，使得社會法成為與公私法相并列的法域。“在私法、公法的思想社會關系后面，是個人利益與公共利益的相互關系，而對個人利益與公共利益的認識，又聯系市民社會、政治國家的歷史背景。一些思想家通過論證認為:市民社會作為人類個人利益關系的總和，它在商品經濟中以權利為紐帶，政治國家作為普遍的公共利益的總和，權力是政治國家的象征，因而，個人利益與公共利益，市民社會與政治國家的二元關系，又表現為法律上的權利——權力關系，它分別構成私法和公法的實體性因素。……公法以國家利益為本位，私法以個人利益為本位，社會法以社會利益為本位。” 一個國家越是要保護社會公共利益就越是需要社會法。

第二，充分發展公益訴訟。

對于公益訴訟的研究，目前在國內外有一定的基礎。國外的公益訴訟相對來說成熟一些，有一定的研究基礎和成果，這是和國外，尤其是以美國為代表的發達國家中公共利益意識明晰、對公共利益的保護比較得當有關。國內對于公益訴訟的研究主要集中于對公益訴訟主體資格的研究、公益訴訟的領域劃分和公益訴訟制度的建構。但是，目前的研究中存在很多問題，主要有:對于公共利益界定不明確或者比較膚淺，沒有從深層的理論和實踐層面上進行研究;很多研究囿于對于公益訴訟進行“跑馬占荒”式的圈地運動，把研究局限于確立公益訴訟隸屬于行政訴訟的領域還是民事訴訟的領域;對于公益訴訟缺乏系統的制度化的建構與研究，對于國外研究成果的借鑒不夠系統和深入。公益訴訟今后研究的發展趨勢應是側重于對于公益訴訟制度的建構、界定公益訴訟提起主體資格的范圍、對公益的范疇的確定以及對于公益訴訟的比較研究和實證研究。

在公益訴訟的具體應用問題上，主要是通過對于公益訴訟理論的研究及其實踐的結合，在現實中為公益訴訟的相關實踐環節提供理論支撐。主要方面有:為公益的保護提供制度化的途徑、如何在實踐中防止“濫訴”的發生;建立公益訴訟制度;提高公民保護公益的意識，等等。公益訴訟作為一種新型的訴訟形式日趨成為訴訟研究領域的熱點與難點問題。公益訴訟不僅是關涉對傳統訴訟理論的挑戰與完善的基礎理論問題，也是促進全體公民有意識、有條件、有途徑地保護公共利益的重大實踐問題。對公益訴訟進行研究，一方面要明晰對于公共利益的合理定位，另一方面要確定提起公益訴訟，尤其是公民和社會組織提起公益訴訟的相關理論與實踐問題。公益訴訟“是打算促進和維護公共利益，它要求對大量的窮人、缺乏教育者或者在社會和經濟上處于弱勢的群體的憲法權利或法律權利受到侵犯的現象不能熟視無睹或者不予救濟。” 從訴訟與社會變革的視角看，公益訴訟在于把“法律和政策中內在的價值抽出來，以這些價值作為基準批評既定的規則和創造新的規則，并使它們適合于不斷變動的社會環境。”

綜上，雖然公共利益難以界定，但是，它具有廣泛的社會基礎，是實現社會公正、保護弱勢群體利益、促進社會發展的內在需要。同時，公共利益非常容易受到不法行為的侵犯，所以，保護公共利益免受侵害就日益重要。在當前的我國，為了實現公共利益保護的需要，有必要大力發展社會法和積極健全公益訴訟制度。

參考文獻:

[1][美] 羅斯科#8226;龐德:《法理學》(第3卷)，廖德宇譯，法律出版社2007年版，第13-14頁

[2]參見James E.Anderson ， Public Policymaking an Introduction ， Houghton Mifflin Company ， 2003 ， p.13。轉引自范振國:《公共利益的法律界定與限制研究》，吉林大學2010年博士學位論文，第11頁

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[4]參見[古希臘] 亞里士多德:《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第48頁

[5]范振國:《公共利益的法律界定與限制研究》，吉林大學2010年博士學位論文，第51頁

[6]范振國:《公共利益的法律界定與限制研究》，吉林大學2010年博士學位論文，第51頁。

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[9][英]羅伊德:《法律的理念》，張茂柏譯，臺北:聯經出版事業公司1984年版，第109頁。

[10][英]羅伊德:《法律的理念》，張茂柏譯，臺北:聯經出版事業公司1984年版，第109-110頁

[11]《馬克思恩格斯全集》(第46卷)(上)，北京:人民出版社1979年版，第104頁

[12]《馬克思恩格斯選集》(第2版)(第1卷)，北京:人民出版社1995年版，第294頁

[13]徐卉:《通向社會正義之路——公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第39頁

[14]湯黎虹:《社會法通論》，長春:吉林人民出版社2004年版，第59頁

[15]Bandhua Mukthi Morcha v. Union of India and Others ， AIR ， 1984， Supreme Court 802. 轉引自徐卉:《通向社會正義之路——公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第218頁

[16]Philippe Nonet and Philip Selznick ， Law and Society in Transition : Toward Responsive Law， New York : Harper and Row. ， 1978， p.79. 轉引自徐卉:《通向社會正義之路——公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第111-112頁