文化創意產業發展扶持政策體系研究

[摘 要] 文化創意產業從提出到現在，在各地的發展過程中，政府的扶持起著相當重要的作用。本文首先對政府大力扶持文化創意產業的原因進行了四個方面的分析，在此基礎上，揭示了南京當前文化創意產業發展中存在的突出問題，并據此提出了構建文化創意產業扶持體系的政策建議。

[關鍵詞] 文化創意產業 扶持 政策建議

資本和技術主宰一切的時代已經過去，創意的時代已經來臨。文化創意產業以其特有的產業優勢，展示著朝陽產業的旺盛生命力和發展潛力，逐漸成為經濟新的增長點。如今在國內，文化創意產業的發展越來越受到各地政府的高度重視，北京、上海、深圳、重慶、廣州、杭州等眾多城市都相繼出臺文化發展規劃，將文化創意產業作為“十一五”期間和今后重點培育和扶持的產業。對于南京而言，大力加強對文化創意產業發展的政策扶持，同樣是不二選擇。

一、政府大力扶持文化創意產業發展的原因分析

1.從經濟發展戰略選擇來看

在不同的經濟發展階段和不同的經濟發展條件下，選擇正確的戰略產業是經濟發展戰略的重要組成部分，并會對今后的經濟發展具有舉足輕重的影響。近幾年來，不少城市和地區都將文化創意產業列為戰略性支柱產業，并采取各種政策措施積極扶持其發展。文化創意產業之所以被作為重點扶持的戰略性支柱產業，是因為，文化創意產業盡管屬于一個新型產業，但它是文化、科技和經濟深度融合的產物，能對其他產業產生滲透、融合作用，具有資源消耗低、帶動系數大、就業機會多、綜合效益好的明顯優勢，是具有廣闊市場前景的高效產業，有利于促進其他產業的升級與發展，符合戰略支柱產業確立的要求。很顯然，各地政府都希望通過確定文化創意產業為新興戰略性產業，并加以大力扶持，從而培育新的經濟增長點，在新一輪發展中搶占制高點。一個產業要形成競爭優勢往往需要10年或更長的時間，在這段時間內，政府一定要對文化創意產業的發展給予持續的支持。特別是在建設“兩型社會”的大環境下，面對資源環境和經濟社會矛盾日益凸顯和嚴重的壓力，大力扶持文化創意產業的發展，無疑是促進產業結構優化、實現經濟社會可持續發展的良好選擇。

2.從文化創意產業的發展需求來看

文化創意產業，是和高科技產業緊密聯系的，其進入門檻和發展成本都比較高。與重大科技項目的研究類似，存在可能高收益的同時，經過較長時間的研發和推廣階段，創意能否轉化為創意產品和創新成果存在很大的不確定性，這種創意孵化的不確定導致了文化創意產業具有高風險的特點。因此，私人投資的有限理性決定了他們不會冒險介入。為了鼓勵和支持文化創意產業的發展，政府必須通過制度建設，在政策上給與扶持，實行多種優惠手段降低創意開發的市場準入門檻，從而解決創意開發不足的問題。另一方面，文化創意企業在起步期，多數具有規模小、市場推廣能力弱等特性，而一旦度過“生存期”，則會展現出很強的擴張力和帶動力。目前各地文化創意產業發展的主體實際上是廣大中小企業，如果僅僅依靠其自我造血功能，要實現產業的規模發展則遠遠不夠，只有在資本的強力支持才能高端起步，跨過原始的自我積累階段，走向規范、規模經營。而這些中小企業普遍面臨著資金投入需求較大、投資回報周期較長、價值評估難于確定的問題，這正是導致其融資難的根本原因，是制約中小文化創意企業發展的瓶頸。這種情況下，就要求政府提供政策扶持和激勵，以此作為發展創意產業的有力保障，以提升文化創意產業的“成活率”與競爭力。文化創意產業的發展還呼吁強有力的立法保護。在我國，由于缺乏創意保護立法，常常使創意開發處于一個“二難境地”:公開創意會導致剽竊創意現象的發生，而不公開創意就會導致創意資源的浪費。

3.從文化創意產業產生的效益來看

文化創意產業是傳統經濟向知識型經濟轉型而興起的“朝陽產業”，具有創造財富和就業機會的巨大潛力，這既有利于經濟發展水平的提升，又能創造良好的社會效益。文化創意產業對物質、資金等前期準備投入要求較低，需要的只是相關知識技能以及創新開發能力，有助于增加知識型人才的就業，在創意產品化的過程中，可以帶動相關產業的發展，擴大就業市場，充分挖掘各類人才潛力，創造和諧的就業環境。而在扶持文化創意產業發展的過程中，政府、企業和民眾都可以從中獲得收益，政府可以吸引資金，開拓稅源，企業可以獲得利潤，市民則能夠享受豐富的文化產品和由文化產業發展而進一步提升的城市功能和營造的良好環境等。可以說，今天文化創意產業之所以受到各地政府的重視，無疑是因為它的效益十分豐厚，不僅有經濟作用也有文化作用，不僅有商業價值也有社會價值。不僅如此，面對日益激烈的競爭，文化創意產業已經成為產業創新和發展的一股重要力量。發達的創意產業體現了城市的創新能力，創新能力正在成為一座城市的核心能力之一，成為一個城市綜合競爭力高低的一個重要標志。扶持發展文化創意產業可以提升城市的形象和地位。從各地的實踐來看，發展文化創意產業可以推動城市功能再造，為城市規劃提供新思路，創造新的城市文化氛圍，使城市更具魅力。

4.從文化創意產業發展的經驗來看

推進創意產業發展并能取得預期成效離不開各方面的配套措施，其中，政府宏觀政策的引導和作用舉足輕重。這是為世界各地的發展實踐所證明了的。作為世界上最早提出創意理念的國家，英國從一個世界制造工廠成功轉型為“世界創意中心”，而這離不開政府的積極推動。英國是第一個利用公共政策推動文化創意產業發展的國家。為了使政府切實成為推動文化創意產業發展的重要力量，英國政府成立了文化創意產業專門小組， 負責跟蹤國際文化創意產業發展的最新趨勢，規劃英國文化創意產業的發展方向，制定吸引文化創意產業投資的稅收優惠條款，致力于營造一個適宜產業發展和企業公平競爭的外部環境。在國內，以北京為例，文化創意產業從概念的提出，到實施發展戰略，北京市政府給予了充分的重視和支持。2005年8月提出的《北京市“十一五”期間文化產業規劃研究》，將北京市定位在“成為世界的創意中心，提高北京文化產業的國際化水平，成為能與紐約、倫敦等創意城市相提并論的、在世界文化產業發展方面占有重要地位的世界城市”。同年年底，北京市財政工作會議決定從2006年開始設立的每年5億元的對北京文化創意產業的產業扶持資金(三年累計投入15億元，帶動社會資金146億元，以貸款貼息的方式支持202個項目)。2006年1月，“北京市文化創意產業發展研究”課題組成立。2006年4月，北京市成立了文化創意產業領導小組，領導小組組長由市領導親自擔任，成員由各相關委辦局組成，通過這種特殊的組織形式進一步加強了對文化創意產業相關工作的組織協調。為促進文化創意產業的發展，北京市制定了《北京市促進文化創意產業發展的若干政策》、《北京市文化創意產業發展指導目錄》、《北京市文化創意產業集聚區認定和管理暫行辦法》等一系列政策，對符合政府重點支持方向的文化創意產品、服務和項目予以扶持。同時，市政府設立文化創意產業集聚區基礎設施專項資金，資金規模5億元，分三年投入，重點支持集聚區環境整治、基礎設施、產業服務平臺和共性技術平臺建設。2007年北京市文化創意產業投融資服務平臺運行;2008年北京建立了文化創意產業投資引導基金并設立了16個專項資金支持貸款貼息項目。這樣一種從政策、資金、學界研究全方位、多角度的政府支持，為首都北京的文化產業的發展起到了積極的助推作用，文化創意產業如今已成為北京重要的支柱產業，為北京經濟持續快速發展注入新的活力。

二、南京當前文化創意產業發展中的問題

針對市文化資源特色，南京近年來逐步明確了文化產業重點發展領域、產業布局和主要目標，出臺了一系列扶持創意產業發展的政策措施，主要從環境配套、服務平臺、貸款貼息、納稅獎勵、重大項目扶持等5個方面加大了對創意產業的傾斜，引導文化創意產業的資本、技術、信息、人才等資源集聚和發展，取得了一定的成效。但從目前的情況來看，基于南京文化創意產業整體處于起步培養階段，發展過程中還難以避免地存在很多明顯的問題和不足，主要表現在以下幾個方面。

1.認識不足，整體規劃、指導和服務不力

由于對文化創意產業的基礎研究還相當薄弱，對文化創意產業缺乏統一而明確的界定，致使產業統計缺乏指標體系，產業發展缺乏指導目錄，工商登記難以準確界定產業范疇。也正是由于認知程度的不夠，迄今為止，我市還沒有一個高級別的、能統一協調各方力量的專門領導小組對文化創意產業發展的重大問題進行規劃、協調和指導，文化創意產業的中長期戰略規劃尚未出臺，文化創意產業資源條塊分割、管理政出多門，文化創意產業發展缺乏系統引導，不少地區文化創意產業發展呈現無序狀態，具有明顯的盲目跟風傾向，產業布局重疊、同質化傾向明顯，缺乏主打的品牌文化符號，這對于優質特色產業資源的集聚十分不利。

如今，雖然創意產業園區發展迅猛，但是由于前期缺乏深入細致的市場研究論證，對產業園區的戰略定位尚處于初級實踐階段，很多園區的公共服務平臺還只是停留在做房地產和物業配套服務上，不僅缺乏明確的規劃，而且內部的協調和交流也還不夠充分，未能很好建立與文化產業發展配套的信息平臺、公共技術平臺等，不善于策劃和舉辦各種展示、推廣、交流、交易等活動，造成文化創意產業園區進駐企業較少，資源利用率不高。與北京、上海等先鋒城市相比，南京集聚效應呈現明顯差距。

2.政策扶持體系尚不健全，政策的執行力和綜合效益尚未整體顯現

《中國創意產業發展報告(2008)》中指出，經不完全統計，2005年以來，南京市先后發布施行33部設計推定文化創意產業發展的政策和規劃，政策支撐體系可以說初步形成，一定程度上推動了創意產業的發展。但是，政策和規定都是由宣傳、文化、經委、廣電、科技、新聞出版、旅游、體育等各職能部門依據職權分別制定，實踐中出現了不同程度的政策和規劃制定的部門化、部門利益制度化的傾向。由于缺乏統一的組織協調，一些更為重要的政策和規劃，如在編制城市總體規劃、調整工業布局時，在主城區如何保留產業用地，如何利用原有的工業廠房建設適合的創意產業園區等，至今仍是空白。另一方面，綜觀我市針對文化創意產業制定的一些政策，總體來說，一來政策的配套性、統籌性不夠強，力度不夠大，政策導向尚不明顯，二是總體上比較宏觀，沒有具體的操作性強的實施細則等配套政策措施，迫切需要出臺土地、工商、科技、財政、稅收等領域相關的具體政策措施，為文化創意產業的發展提供良好的政策環境。

3. 市場培育和帶動不足，產業發展基礎有待提升

盡管南京處于全國15個副省級城市文化競爭力的第一方陣，在江蘇13個省轄市中位列第一，但與同類城市相比，南京的民營文化創意企業數量較少、規模較小，除少數擁有自主創新體系的企業外，大多數企業依靠的仍然是還是勞動力等生產要素的低成本優勢，缺乏企業核心競爭力，一些企業在低水平、同質競爭的狀態下勉強生存。在創意人才瓶頸方面，南京的情況仍未取得明顯突破。早在《2007年南京市文化創意產業發展年度報告》中，這一問題就得以提出，但時至今日，南京創意人才培養、發掘和引進的有效機制尚未形成，人才瓶頸問題仍未有所緩解。在文化資源配置方面，在依靠市場配置文化資源的同時，部分政府擁有的文化資源和大量的社會文化資源常常處于閑置狀態，資源優勢未能得到充分發揮。在文化產品的消費環節，盡管隨著教育水平和生活水平的提高，居民消費結構升級，南京市民文化消費需求和消費能力呈現出大幅度的增長，而且與同等城市相比南京市民的文化素質不低，但南京市民文化消費水平不高，文化消費只占可支配收入的3%，而周邊城市如上海、杭州、蘇州等則達到12%以上。這些方面存在的問題和不足，主要是市場自身發育的階段性表現，但也與政府培育和帶動不夠積極有效有著很大關系，政府在此方面的工作尚有很大的加強和改進空間。

4.未能提供完善的法律支持，產業發展環境不盡如意

文化創意產業的發展需要各方面的支撐，其中，知識產權為其核心資產，是其生存和發展的關鍵。文化產品的易復制性使創意產業相對于傳統產業來說風險更大、成本更高，只有實施比傳統產業更為嚴格的知識產權保護措施，承認和保護產品的原創性，才能為創意產業營造良好的外部環境。如果知識產權得不到有效的保護，就會損害創新主體的創新動力和再創新的積極性，創意產業的發展就不能健康有序。現在許多文化產品如音像制品、圖書出版、電子出版物等盜版嚴重，就嚴重影響著南京文化創意產業的發展。因此，從法律和制度方面加強知識產權保護、營造適宜創意產業發展的外部條件，是當務之急。然而目前，我們的知識產權保護法律體系還不完善，知識產權中介代理體系和交易平臺尚未建立。而且由于知識產權涉及專利局、版權局、工商局等多個部門，難以有效協調、統一步調，再加上有關部門對假冒產品打擊乏力，未能形成有效的知識產權保護和營造一個公平交易、多方共贏的市場環境，因而極大地打擊了創意產業進行文化創意的積極性。

三、構建政策扶持體系的建議

政府對文化創意產業的發展具有重要的影響，當然，政府參與文化創意產業必須是有限度的，否則就會削弱社會資本的力量。所以，最佳的方式就是政府營造各種平臺，在知識產權、市場競爭、融資方式、政策引導等方面加強制度供給。針對南京市文化創意產業發展中政策扶持存在的突出問題和不足，就是要在明確產業定位和發展目標的基礎上，制定創意產業發展總體規劃，進一步建立并完善政策支撐體系，加大資金、稅收和投融資方面的政策扶持力度，加強對創意產業的知識產權保護，為南京文化創意產業的發展構建良好的發展環境。

1.加強對創意產業發展的研究、規劃、指導和協調工作，切實助推產業優化升級

一是吸收借鑒國內外城市發展文化創意產業的成功經驗，建立上海文化創意產業發展領導小組，由政府主要領導擔任組長，成員由各相關部門負責同志組成，對全市的文化創意產業發展進行統一的規劃、指導和協調;二是大力加強對文化創意產業政策和規劃本身的研究。要加強基礎理論研究，尤其是對國內外文化創意產業發展的理論基礎、政策制定、產業布局、人才戰略等方面進行深入研究。要在研究調查的基礎上，結合南京的歷史文化、產業基礎和城市定位，廣泛吸收社會各界的意見建議，適時出臺南京市文化創意產業中長期發展規劃，頒布文化創意產業投資指導目錄，明確文化創意產業的發展重點，引導文化創意產業實現持續、快速、協調、健康發展。要通過全面和系統梳理目前所有政策和規劃，對政策和規劃進一步明確和細化，切實增強針對性和可操作性，促進綜合效益的發揮。可以召集國內外相關的知名專家、學者組成文化創意產業發展專家咨詢委員會，定期、不定期地對一些重大課題、項目進行深入和長期的跟蹤調查和研討，為相關的政府部門的決策提供咨詢建議。三是借鑒國內外先進經驗，推動盡快成立文化創意產業發展的專門服務機構。要引導創意產業協會及其各個分行業協會的成立與功能機制的逐步建立健全，以強化導向、構筑平臺，調動各創意產業企業與創意人才的積極性。要鼓勵各種經濟形式、多種所有制參與文化中介和經紀人市場，大力發展經紀機構、代理機構、咨詢服務機構等中介組織，形成多種所有制并存、競爭的文化中介體制，充分發揮其在資源供給、產品生產和市場之間的紐帶作用，促進各產業鏈上中下游的渠道暢通。要采取建立公共(指基礎的或共有技術的)開發平臺、提供必要的設備、組織專業學術研討、提供風險資金支持等有效措施，支持創意企業的發展，壯大創意產業的規模。

2. 積極創新思維，努力拓寬創意產業投融資渠道

創意產業要發展，資金投入是關鍵。針對目前創意產業投資主體仍相對單一的現狀，政府應加大對文化創意產業的投融資支持力度。一是深化財稅改革，大力扶持文化創意產業。文化創意產業的發展離不開財政政策的扶持。要利用財政支出方式創新、稅收制度優化等手段積極探索建立有利于文化創意產業體系形成的財政稅收政策，并通過優惠投資政策措施引導、支持和鼓勵民間資本向成長性好、有發展優勢、有市場潛力、附加值高的文化創意產業集聚，發揮非公有制經濟在文化體制改革和文化創意產業資源優勢整合中的促進作用;二是努力降低市場準入門檻，鼓勵社會資本對創意產業進行投資經營，實現投資主體的多元化、社會化。要通過制定和健全相關法規和制度，進一步改善投融資環境，鼓勵商業銀行重點支持中小文化創意企業，支持社會力量建立風險投資和擔保公司，促進企業、民間、外商對我國創意產業投資的積極性。可探索建立文化創意產業評估中心等機構，對擬進行融資的企業進行動態權威監測與評估，以打通投融資瓶頸，鼓勵社會資本向評估等級高的企業注資;三是充分利用中小企業發展專項資金等相關政策，積極設立和籌措文化創意產業發展專項扶持資金，尤其是對具有公益性的文化創意產業項目應當給予更多的資金扶持。在設立基金方面，可以借鑒英國的做法，建立對股本進行投資的創意卓越基金，以及對中小企業提供風險融資的地區創業資本基金。四是可以通過財政貼息、政府信用擔保、產權質押等方式為中小文化企業提供信貸支持，建立更為靈活的民間信貸機構，并大膽嘗試和探索在市場經濟條件下資產重組、兼并收購等資本運作的方式和途徑，積極培育壯大創業板市場，為中小文化創意產業提供多元化的融資方式。

3. 加快引進和培育人才，促進文化創意產業的可持續發展

創意人才是推動文化創意產業快速發展的關鍵因素、核心因素。目前南京的文化創意人才還比較缺乏，使文化創意企業的原創力不足，自主開發的創意品牌不多，因此，迫切需要引進和培育文化創意人才。一是加大人才的引進力度。利用南京的區位優勢，重點引進一批從事文化創意產業的優秀人才，特別是具有深厚傳統文化底蘊又有寬闊國際視野的海外留學歸困人才。在人才引進時，要引進具有較高原創水平的人才，更要引進那些既懂創意又懂經營管理的復合性人才;二是建立多渠道人才培育開發機制，保證文化創意產業發展所需的人才供給。經驗表明，在人才集中的地區，特別是大學周圍，容易形成各種創意工作室乃至創意群落，政府可以順勢推動，依托南京相當雄厚的高等教育資源和人力資源，使已經建好和正在建設的大學城或園區為文化創意產業的跨越式發展提供智力支持和人才支撐。要加強崗位的職業培訓，發揮政府與市場各自的優勢，利用網絡及其他教育機構進行專業資格培訓，構建多層次、多渠道、系統規范的社會培訓體系，為文化創意產業的發展提供強大的人力支撐。此外，還可以通過舉辦專業競賽、行業評比、資格認證、公開招聘等方式，打破學歷、資歷和身份限制，發現和集聚人才，選拔優秀文化創意人才到國外進修、觀摩、學習深造，拓展文化創意人才的開發途徑，培養和造就高層次的文化創意專業人才、管理人才和經營人才;三是建立健全文化創意人才評估體系和激勵機制，營造吸引各類創意人才的良好環境。通過培養和引進文化經紀人及中介機構，為創業提供完善的公共服務體系。通過加大政府投入，制定實施一些優惠政策，如房屋租賃補貼政策、優秀作品獎勵政策等，對文化創意產業的優秀人才給予獎勵和支持，留住人才，用好人才，為人才的生活、創業提供良好的環境。此外，要吸引創意人才，就必須營造優質的城市生活環境，特別是通過完善包括教育研究機構、文化設施、會議場所，以及相關社群結構與社會網絡系統，構建文化產業人才良好的工作設施和優質的生活圈。

4.真正落實知識產權的保護制度，保證文化創意創業的健康發展

政府加強知識產權保護，是營造創意產業發展環境的關鍵。對知識產權保護主要依賴于人們對其認知的程度，以及國家的相應的法律制度的完善程度。一是要制定健全的知識產權法。信息技術的日新月異給知識產權的保護提出了許多新問題，目前的法律尚存在一些不明晰的地帶，需要盡快制定、完善和補充相關法律制度，保護自主知識產權。同時，加大對侵權、盜版行為的打擊力度，刺激創意產品的生產和消費。要建立符合國際通行規則、門類齊全的法律法規和政策體系，尤其要突出對出版、網游、動漫、工業設計、軟件設計、影視制作等重點行業知識產權的保護，為文化產業的國際化發展奠定良好基礎。二是可考慮建立版權中心，集知識產權的登記、展示、發布、保護、策劃、交易、服務于一起，重視企業和個人的專利申報和保護，積極發展知識產權的代理、推介和交易等全方位的服務，以支持創意產業的發展。也可以借鑒英國政府的做法，設立一個獨立的知識產權網站，提供使用者和創作者關于版權、商標、專利及設計等信息，促進資訊的自由流通。三是必須將保護知識產權上升到戰略高度，加強知識產權保護宣傳與教育，組織和支持有關社會團體參與管理反盜版活動，不斷增強人們的知識產權保護意識，在全社會形成一種尊重、鼓勵和保護知識產權和創新成果的文化氛圍，創造出保障文化創意產業有序發展的軟環境。

5. 培育各類文化創意產品市場，積極刺激創意產品的市場需求

一方面，要加快發展藝術品展示、收藏、拍賣交易市場，重點扶持瞻園路、夫子廟工藝品市場，積極發展動漫、音像、廣告等文化產品服務市場和要素市場，在交易方式，服務規范等方面與國際接軌;另一方面，要激發人們對文化創意產品的市場需求。這一方面可以學習新加坡。政府要帶頭使用優秀的創意作品，在公眾場合和公眾節日積極采用藝術和文化作品來裝扮和設計;可以實施“創意社區”計劃，將藝術、文化、設計、商業、技術等整合進社區的發展計劃;可以設立媒體城、建設藝術博物館;等等。這些都是實踐已經證明行之有效的可以促進文化消費的措施和手段。此外，政府還可以積極舉辦各種大型創意設計展覽，在打造設計師們相互交流、碰撞的平臺同時，激發人們對文化創意產品的需求。隨著南京文化創意產業成為有力的經濟增長點，形成相當的產業集群，政府還要積極幫助產業拓展國外市場，加強文化產品和服務出口。政府可采取的措施包括建立國際化的博覽會、論壇等咨詢交流與推廣機制，健全政府采購、后期贖買等一站式后期扶持政策，設立相應的國外創投陪同基金與出口引導基金，支持和引導優良企業走向國際市場。

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