旅游景區(qū)的管理體制問(wèn)題探究

[ 摘 要 ] 改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)旅游景點(diǎn)的管理水平有了很大的提高，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境和現(xiàn)有的旅游景區(qū)管理制度，日益突出的缺陷嚴(yán)重影響了旅游業(yè)的增長(zhǎng)和發(fā)展以及景區(qū)建設(shè)和管理工作的力度。在本文中，作者把旅游景區(qū)管理理論與實(shí)際出游經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，分析了中國(guó)旅游景區(qū)管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題，比較當(dāng)前的優(yōu)勢(shì)和旅游景區(qū)管理的弊端，同時(shí)對(duì)提出了旅游景點(diǎn)管理制度改革的一些建議。

[ 關(guān)鍵詞 ] 旅游景區(qū) 管理體制 管理模式 體制改革

一、引言

隨著旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位越來(lái)越重要， 很多地區(qū)開(kāi)始大力開(kāi)發(fā)旅游景區(qū)， 據(jù)國(guó)家旅游局統(tǒng)計(jì)， 截止到2007年， 中國(guó)旅游景區(qū)的數(shù)量一共有20000家景區(qū)和景點(diǎn)。作為一名旅游管理專(zhuān)業(yè)的本科生，本文作者也曾游離一些國(guó)內(nèi)外的著名的旅游景區(qū)，深切感受到旅游景區(qū)在游客旅游活動(dòng)中的重要性。但是與旅游景區(qū)蓬勃發(fā)展的局面相對(duì)應(yīng)的是， 中國(guó)旅游景區(qū)的發(fā)展過(guò)程中存在著很多不和諧的因素， 這些因素直接制約著旅游景區(qū)和旅游景點(diǎn)的發(fā)展， 同時(shí)也在限制中國(guó)整體旅游行業(yè)的發(fā)展。

二、中國(guó)旅游景區(qū)的管理經(jīng)營(yíng)體制的現(xiàn)狀

在找出中國(guó)旅游景區(qū)管理體制問(wèn)題之前，首先要明確管理經(jīng)營(yíng)體制的現(xiàn)狀。目前，中國(guó)景區(qū)的管理經(jīng)營(yíng)體制可歸納為三種模式:

1.政府專(zhuān)營(yíng)的管理經(jīng)營(yíng)模式。這種模式的特點(diǎn)是由政府成立的機(jī)構(gòu)對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。實(shí)行財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支。

2.租賃、承包或買(mǎi)斷的模式。這種模式的最大特點(diǎn)是，用租賃或承包模式，政府可能不需要通過(guò)太多努力就可以收到比自己經(jīng)營(yíng)還要多的收入。

3.用現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)景區(qū)模式。這種模式的做法是:景區(qū)以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作價(jià)，吸收其他經(jīng)營(yíng)成分，組成多元化經(jīng)濟(jì)成分的股份公司。用現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

從以上三種經(jīng)營(yíng)管理模式，我們可以清楚看到:用現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)景區(qū)最為科學(xué)和合理，只有在用現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)模式下，才能更好地進(jìn)行旅游景區(qū)的營(yíng)銷(xiāo)管理。

三、中國(guó)旅游景區(qū)管理體制存在的問(wèn)題

中國(guó)是旅游大國(guó)，歷史悠久、文化燦爛、幅員遼闊、山川秀美，旅游資源極其豐富。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于法律法規(guī)體系不健全、體制的局限性，旅游業(yè)的發(fā)展極度緩慢。由于旅游景區(qū)類(lèi)型多樣，區(qū)域差異較大，再加上歷史形成的原因，目前中國(guó)對(duì)旅游景區(qū)的管理存在的問(wèn)題很多，作者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1.機(jī)構(gòu)臃腫，條塊分割嚴(yán)重，管理體制復(fù)雜

中國(guó)現(xiàn)行的許多景區(qū)(點(diǎn))，條塊分割，政出多門(mén)。有些旅游景區(qū)歸屬部門(mén)多達(dá)十幾個(gè)，有建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、國(guó)土、海洋、交通、水利、旅游和科學(xué)院系統(tǒng)等。或者是在行政地域分屬不同的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，在旅游業(yè)的發(fā)展上缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制。例如作者曾經(jīng)參觀的太原市天龍山晉祠風(fēng)景區(qū)，景區(qū)內(nèi)的晉祠博物館屬于文物局管理，景區(qū)內(nèi)的天龍山森林公園則屬于林業(yè)局管理，像這樣一個(gè)景區(qū)內(nèi)存在多個(gè)主管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象非常普遍。這種狀況致使景區(qū)的規(guī)劃、發(fā)展與保護(hù)難以協(xié)調(diào)，也無(wú)法對(duì)景區(qū)實(shí)施有效的管理，最終使景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與總體要求脫節(jié)，有些文物集中的景區(qū)城鎮(zhèn)化、集市化嚴(yán)重(如五臺(tái)山景區(qū));有些自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)資源得不到有效的保護(hù)，導(dǎo)致旅游生態(tài)環(huán)境和資源受到破壞。

2.政企不分、政事不分，直接導(dǎo)致效率低下

由于條塊分割和政企不分、政事不分，在許多風(fēng)景名勝區(qū)的管理實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的各種弊端紛紛體現(xiàn)出來(lái):經(jīng)營(yíng)上對(duì)客源市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)與營(yíng)銷(xiāo)嚴(yán)重不足，宣傳力度不夠，基本靠天收;管理機(jī)構(gòu)龐大臃腫，精力分散，人浮于事，效率低下;大多依靠財(cái)政撥款，管理費(fèi)用嚴(yán)重不足，單位創(chuàng)收又容易引起游客的不滿，增加游客負(fù)擔(dān);機(jī)制不活，分配制度僵化，拿死工資，搞“大鍋飯”，平均主義盛行。政府既當(dāng)管理者又當(dāng)經(jīng)營(yíng)者，使行業(yè)的公正性受到嚴(yán)重質(zhì)疑。這種制度與體制直接導(dǎo)致低效率、高浪費(fèi)、低收入、低增長(zhǎng)，嚴(yán)重影響旅游業(yè)的發(fā)展。

3.景區(qū)管理理念陳舊，體制創(chuàng)新不足

當(dāng)前中國(guó)省的景區(qū)管理模式中，還有相當(dāng)一部分屬于縣(市)直管、管理局管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和“分而治之”的政府專(zhuān)營(yíng)模式。這種模式受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念的影響很深，在景區(qū)管理上自然會(huì)表現(xiàn)出以下幾方面的理念:重資源輕產(chǎn)品的理念。資源與產(chǎn)品的概念不清，有的誤認(rèn)為資源可直接作為產(chǎn)品投放市場(chǎng)，有的將初級(jí)開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品投入市場(chǎng)。重景區(qū)開(kāi)發(fā)輕其他配套建設(shè)的理念。在旅游開(kāi)發(fā)上，偏重于景區(qū)、景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而忽略了與其配套的住宿、餐飲、交通、購(gòu)物、娛樂(lè)等設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

4.旅游基礎(chǔ)設(shè)施不完善景區(qū)建設(shè)投資資金缺乏

目前，中國(guó)旅游景區(qū)主要旅游通道周邊綠化程度低，城市生態(tài)景區(qū)環(huán)境已不適應(yīng)現(xiàn)代旅游的發(fā)展，連接景區(qū)的旅游的道路及景區(qū)內(nèi)游覽通道的建設(shè)滯后，污水、垃圾等旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已迫在眉睫，這些問(wèn)題都制約了政府調(diào)控資源的行為。此外在景區(qū)的保護(hù)與利用上還存在著許多問(wèn)題，政府管理者在保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和短期利益之間，更容易受到短期利益的驅(qū)動(dòng)，在旅游景區(qū)出現(xiàn)了不發(fā)展不破壞，小發(fā)展小破壞、大發(fā)展大破壞的兩難局面。

5.景區(qū)管理法律法規(guī)不健全

景區(qū)管理法律法規(guī)條款不夠具體，缺乏可操作性、配套性和統(tǒng)一性。執(zhí)法隊(duì)伍力量不夠，執(zhí)法水平低，不能對(duì)景區(qū)內(nèi)違規(guī)事件進(jìn)行強(qiáng)有力的執(zhí)法，不能對(duì)影響和破壞景區(qū)形象的建設(shè)項(xiàng)目依法整治或拆除，也不能依法根治環(huán)境污染。

四、中國(guó)旅游景區(qū)管理體制模式改革的建議

1.從思想上提高認(rèn)識(shí)，認(rèn)清中國(guó)旅游景區(qū)管理體制改革是實(shí)現(xiàn)旅游資源優(yōu)化配置、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求

要使中國(guó)旅游景區(qū)管理體制改革順利實(shí)施，必須從思想上進(jìn)行改革。作為一種新事物的誕生，改革肯定會(huì)遇到很多新問(wèn)題，很多方面需要進(jìn)一步完善。從思想上提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)輿論宣傳和政策引導(dǎo)，是旅游景區(qū)管理體制改革成敗的關(guān)鍵因素。旅游景區(qū)管理體制改革的基本思路是實(shí)行民營(yíng)化、集團(tuán)化、國(guó)際化，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善的過(guò)程中，旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，也必須走向市場(chǎng)，參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能提高競(jìng)爭(zhēng)力。

2.制定配套的法律法規(guī)，使中國(guó)旅游景區(qū)管理體制改革有法可依

從全國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理支撐體系上看，研究制定針對(duì)旅游景區(qū)管理的法律法規(guī)是整個(gè)旅游業(yè)發(fā)展保障體系的重要一環(huán)。旅行社因?yàn)橛小堵眯猩绻芾項(xiàng)l例》和《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》這兩個(gè)行政法規(guī)，旅游行政主管部門(mén)能夠比較有效地實(shí)施旅行社市場(chǎng)管理。相對(duì)而言，旅游景區(qū)管理則出現(xiàn)了“短腿”現(xiàn)象。要想在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行管理體制的改革，必須首先明確行業(yè)主管部門(mén)的景區(qū)管理職責(zé)。因此，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，使中國(guó)旅游景區(qū)管理體制改革有法律保障。

3.提高人的文化素質(zhì)，為旅游景區(qū)管理體制改革創(chuàng)造良好的文化氛圍

作者于2008年曾在美國(guó)交流學(xué)習(xí)了兩個(gè)月，期間也曾游覽了一些主題公園和國(guó)家公園。與這些國(guó)外國(guó)家公園管理相比，中國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理人員素質(zhì)較低，專(zhuān)業(yè)化水平也不高。同時(shí)，中國(guó)旅游者文化素質(zhì)與國(guó)外游客相差較遠(yuǎn)。引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，爭(zhēng)取與國(guó)際管理接軌，提高人的文化素質(zhì)至關(guān)重要。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該加強(qiáng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理者專(zhuān)業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)旅游者宣傳教育，不斷提高其環(huán)境和資源保護(hù)意識(shí)。爭(zhēng)取開(kāi)創(chuàng)一個(gè)“人人學(xué)旅游、人人愛(ài)旅游、人人辦旅游”的新局面，使中國(guó)人民真正成為旅游景區(qū)管理體制改革的支持者和實(shí)施者。

五、結(jié)論

旅游業(yè)是一門(mén)新興產(chǎn)業(yè)， 它的興起和發(fā)展只有幾十年的時(shí)間， 因此旅游管理體制需要在探索中發(fā)展， 在發(fā)展中完善， 只有盡快理順管理體制， 完善立法建設(shè)， 才能真正使旅游景區(qū)輕裝前進(jìn)， 從根本上促進(jìn)旅游景區(qū)的發(fā)展。

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