就業(yè)資金績效評估研究綜述

[ 摘 要 ] 就業(yè)資金是國財政部門對失業(yè)問題的一個專門的財政支持，資金投入的多少直接關(guān)系到政府對就業(yè)問題上的宏觀調(diào)控。本文簡要對就業(yè)資金加以概述，通過對我國目前在就業(yè)資金的現(xiàn)狀研究上對目前的就業(yè)資金績效評估上存在的問題加以分析并指出，相應(yīng)地借鑒俄羅斯以及德國的一些績效評估上的有效手段，簡單論述這些先進(jìn)國家的就業(yè)資金的績效考核所給予我們的幾點(diǎn)啟示。

[ 關(guān)鍵詞 ] 績效評估 就業(yè)資金 財政管理 就業(yè)支出

就業(yè)資金的設(shè)置是與當(dāng)前世界范圍內(nèi)的失業(yè)問題大范圍出現(xiàn)是分不開的，屬于政府對這類社會問題的一項財政上的支持，目前在很多國家都有相關(guān)資金的投入，以解決各國不同的失業(yè)和就業(yè)問題。我國在這方面的實踐取得了一定程度的良好效果，但是在就業(yè)資金的績效評估方面卻仍然存在一定程度的問題，因此針對就業(yè)資金的績效評估研究，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、就業(yè)資金的概述，以及我國就業(yè)資金問題的現(xiàn)狀

1.就業(yè)資金的概述

就業(yè)資金，就是指政府的財政部門，針對國家相應(yīng)的失業(yè)問題，為了支持積極勞動力的市場政策，支持再就業(yè)而進(jìn)行的一項專門的財政支出，也被稱為“就業(yè)支出”。隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)的不斷增長，多帶來的負(fù)面影響就是大規(guī)模的失業(yè)問題，這在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期所表現(xiàn)的尤為嚴(yán)重，因此在很多國家都對該國財政上的就業(yè)資金支出加以重視。

2.就業(yè)資金問題現(xiàn)狀

(1)就業(yè)資金所體現(xiàn)出的社會價值不高

一方面是就業(yè)工作任務(wù)年年輕松超額完成，財政性就業(yè)支巨額結(jié)余;另一方面卻是下崗失業(yè)人員消化困難，技工短缺，失地農(nóng)民、農(nóng)村富余勞動力、高校畢業(yè)生的就業(yè)問題也日益突出，挪用就業(yè)資金進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)、壟斷就業(yè)資金牟取“尋租利益”等現(xiàn)象也多有發(fā)生。

(2)就業(yè)資金的政策實施缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制

政策制定和實施流程設(shè)計時對中央地方之間、經(jīng)辦部門之間、政企之間、官民之間的博弈行為預(yù)見、反饋和應(yīng)對不足，多方的內(nèi)耗增大了就業(yè)政策執(zhí)行成本，軟化了就業(yè)政策監(jiān)督和管理，妨礙了就業(yè)政策的貫徹，降低了就業(yè)政策效果、效益。

(3)缺乏及時有效的績效考核反饋

當(dāng)前我國還沒有系統(tǒng)全面的就業(yè)資金績效評估指標(biāo)體系，現(xiàn)有的零星的單項性、局部性的研究無法對已經(jīng)出臺的積極就業(yè)政策的績效進(jìn)行系統(tǒng)比較，政策的反饋優(yōu)化也就缺乏客觀依據(jù)而一直難以取得進(jìn)展。

以上問題的產(chǎn)生是由于當(dāng)前我國還沒有建立一種適合就業(yè)資金特點(diǎn)的系統(tǒng)績效評估方法和工具體系。就業(yè)資金在決策階段存在多個政策項目和多種政策組合方式，每種就業(yè)政策都有相應(yīng)的機(jī)會成本、“替代效應(yīng)”和“擠出效應(yīng)”，決策績效評估是一個典型的公共選擇問題;在執(zhí)行流程過程中，就業(yè)資金是一種多項目并行、多層級委托、多主體參與的財政支出項目，利益博弈關(guān)系無處不在，同時不同的執(zhí)行流程安排會對政策結(jié)果產(chǎn)生不同的影響，執(zhí)行流程績效是典型的委托—代理和博弈問題;在結(jié)果層面，支出結(jié)果是勞動者就業(yè)能力、就業(yè)機(jī)會等市場中間變量，內(nèi)含在勞動者身上難以量化，要過一定時段之后才會以多種間接的方式體現(xiàn)出來，由于就業(yè)資金受益者分散且流動性很強(qiáng)，所以就業(yè)資金結(jié)果績效評估的關(guān)鍵在于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可得性和真實性，并且謹(jǐn)慎控制績效評估的主觀性。

二、國外對于就業(yè)資金績效評估現(xiàn)狀

從世界范圍上來看，就業(yè)資金的績效考核在很多國家都取得了良好的成效，這里主要是以德國和俄羅斯這兩個國家的就業(yè)資金的績效考核為例:

1.德國就業(yè)資金績效評價有關(guān)情況

經(jīng)過不斷實踐，德國已建立起結(jié)果與目標(biāo)比較、評估與獎懲掛鉤、縱向評估與橫向比較相結(jié)合的就業(yè)工作績效評估體系，具體內(nèi)容包括:

(1)統(tǒng)一評估指標(biāo)

聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)局對各地的就業(yè)工作評價設(shè)立再就業(yè)人數(shù)、穩(wěn)定就業(yè)人數(shù)、失業(yè)人員失業(yè)天數(shù)、領(lǐng)取失業(yè)保險或救濟(jì)金天數(shù)、失業(yè)人員培訓(xùn)比例等多項考核指標(biāo)，既考察就業(yè)的數(shù)量，又考核就業(yè)的質(zhì)量，既綜合測量失業(yè)的總體態(tài)勢，又關(guān)注就業(yè)工作努力程度及效果。對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也引入考核機(jī)制，主要以培訓(xùn)后的就業(yè)率作為評估指標(biāo)，目前規(guī)定培訓(xùn)后的就業(yè)率必須達(dá)到70%。

(2)縱向、橫向評估相結(jié)合

聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)局一方面自上而下要求各分支機(jī)構(gòu)運(yùn)用“雷達(dá)圖”方法進(jìn)行縱向評估，另一方面還組織各分支機(jī)構(gòu)之間的橫向績效評估，將上述各項指標(biāo)的全國實際平均水平作為基準(zhǔn)，按超過或低于基準(zhǔn)的多少進(jìn)行排隊，根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)和權(quán)重評估各分支機(jī)構(gòu)相應(yīng)的工作績效。

概括起來其績效評估體系有以下幾個特點(diǎn):一是統(tǒng)籌性:無論是績效評估的組織實施，還是評估指標(biāo)的設(shè)立，都由聯(lián)邦政府部門統(tǒng)一規(guī)定，便于統(tǒng)一比較評價。二是客觀性:一方面，考核指標(biāo)和評價方法的選擇，既從不同側(cè)面比較全面、科學(xué)地反映就業(yè)工作的狀況，又簡潔、直觀、易操作，盡量減少人為影響因素;另一方面，實行“雙層評估”，既對各地的工作績效進(jìn)行“自己與自己”相比的縱向評估，又對地區(qū)之間的工作績效進(jìn)行“自己與別人” 相比的橫向評估，盡量客觀地反映聯(lián)邦政府駐各地就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作的實績。三是有效性:評估與獎懲掛鉤，將評估的結(jié)果最終體現(xiàn)到資金預(yù)算安排上，通過績效評估影響資金的分配使用，通過預(yù)算約束硬化績效評估，突出支出績效評估的重點(diǎn)是資金分配使用的效果，并形成制度化、機(jī)制化的績效評估體系。

2.俄羅斯就業(yè)資金績效評估有關(guān)情況

俄羅斯雖然沒有建立相應(yīng)的就業(yè)資金績效評估體系，但《居民就業(yè)法》的9次修訂都是為了解決執(zhí)行中存在的問題，每次修訂前都對政策執(zhí)行情況進(jìn)行了系統(tǒng)地總結(jié)和評估，也可稱為績效評價，核心是解決就業(yè)法規(guī)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不同時期的適應(yīng)問題。這種修訂盡管比較被動，但總體方向是更多地發(fā)揮市場配置勞動力資源的作用，因此，修訂的效果是積極的，也得到了各界的高度肯定。

三、國外關(guān)于就業(yè)資金績效考核給予我們的幾點(diǎn)啟示

從俄羅斯、德國就業(yè)資金績效評估考察情況看，由于兩國發(fā)展階段不同，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展路徑制約，失業(yè)保障和促進(jìn)就業(yè)的政策也有很大差異，取得的成效和存在的問題也各不相同。借鑒兩國經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，有以下幾點(diǎn)啟示:

1.必須建立完整、科學(xué)和可行的就業(yè)資金績效評估體系

就業(yè)資金不僅單純的反映就業(yè)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，又涉及就業(yè)政策的惠及面和效果，還影響就業(yè)工作任務(wù)的完成情況和就業(yè)局勢的變化，對其績效進(jìn)行評估，可以為就業(yè)制度政策設(shè)計、就業(yè)形勢分析判斷和就業(yè)任務(wù)計劃確定提供重要的參考，對于提高就業(yè)資金使用效率、就業(yè)政策的針對性和就業(yè)管理工作水平，都具有十分重要的意義。從俄羅斯、德國的實踐看，就業(yè)資金績效評估體系不僅包括指標(biāo)確定和方法選擇，還涉及數(shù)據(jù)采集和組織實施等內(nèi)容，是一個完整的系統(tǒng)工程。

我國政府高度重視就業(yè)工作，近幾年制定了一系列促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的扶持政策，各級政府也不斷加大就業(yè)資金投入，支持就業(yè)再就業(yè)目標(biāo)任務(wù)的完成。為切實落實各項扶持政策，提高資金的使用效果，迫切需要建立完整、科學(xué)和可行的就業(yè)支出績效評估體系。同時，應(yīng)結(jié)合我國的實際，力求實用、簡便、易操作，以確保這項工作可持續(xù)開展。

2.就業(yè)資金績效評估應(yīng)著眼對整個就業(yè)工作的評價

一般意義上講，資金績效主要是指資金的產(chǎn)出效果，其評估一般圍繞成本和收益的比較進(jìn)行，目的是盡量花最少的資金，取得最大的效果。結(jié)合俄羅斯、德國的經(jīng)驗，就業(yè)資金績效評估可概括為三種方法。第一種是狹義的就業(yè)資金績效評估方法，主要圍繞不同報告期的就業(yè)資金安排使用情況進(jìn)行比較分析，反映單位就業(yè)資金的使用效果或效率，以此作為考核就業(yè)資金的使用效果和調(diào)整未來就業(yè)資金安排使用規(guī)模、結(jié)構(gòu)的依據(jù)。第二種是中口徑的就業(yè)資金績效評估方法，由于就業(yè)資金安排使用是以就業(yè)政策作為依據(jù)的，可以反映政策的實施效果，因此，圍繞不同報告期就業(yè)政策實施效果，通過對就業(yè)資金安排使用情況進(jìn)行比較分析，既可對不同政策組合的效應(yīng)進(jìn)行評估，作為調(diào)整政策的依據(jù)，又可對同一政策的效率進(jìn)行比較，從而對政策進(jìn)行調(diào)整和完善。第三種是廣義的就業(yè)資金績效評估方法，主要圍繞不同報告期就業(yè)工作的效果和效率，通過對就業(yè)資金安排使用情況進(jìn)行比較分析，反映就業(yè)工作的努力情況和效果，為制定就業(yè)工作計劃和改進(jìn)工作提供依據(jù)。

3.就業(yè)資金績效評估結(jié)果必須體現(xiàn)到嚴(yán)格的預(yù)算約束上

從德國的實踐看，由于經(jīng)濟(jì)增長乏力和長期實行高福利制度，使得就業(yè)資金需求不斷增加，而失業(yè)狀況一直得不到相應(yīng)改善。基于就業(yè)政策落實和任務(wù)完成與工作努力程度密切相關(guān)，在開展就業(yè)工作績效評估的基礎(chǔ)上，通過實行評估結(jié)果與獎懲掛鉤、財政資金與失業(yè)保險基金統(tǒng)籌考慮、就業(yè)資金與就業(yè)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量相聯(lián)系等措施，硬化預(yù)算約束。雖然就業(yè)工作績效評估并不直接增加就業(yè)崗位，影響失業(yè)率的高低，但它有利于提高就業(yè)資金預(yù)算安排的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，有利于提高就業(yè)資金分配的公平性和有效性，有利于不斷改進(jìn)就業(yè)工作，降低促進(jìn)就業(yè)成本，提高資金的使用效率。

要借鑒國外的有益經(jīng)驗和做法，逐步推行項目預(yù)算管理，建立健全就業(yè)資金分配“以獎代補(bǔ)”機(jī)制，為我國就業(yè)政策的制定和完善，為各項就業(yè)再就業(yè)工作的順利開展和目標(biāo)任務(wù)的圓滿完成，發(fā)揮積極的作用。

4.需要研究處理好的幾個關(guān)系

從我國的情況看，目前建立就業(yè)資金績效評估制度，還需要深入研究并處理好以下幾個關(guān)系:

一是就業(yè)資金績效評估與社會保障資金支出績效評估的關(guān)系。德國作為高度發(fā)達(dá)的國家，盡管通過就業(yè)支出績效評估，也意識到以消極的就業(yè)政策為核心的高福利制度對就業(yè)的負(fù)面影響，失業(yè)保障和促進(jìn)就業(yè)資金投入的邊際效益越來越小，但受福利待遇只能上、不能下的剛性作用，即使面對經(jīng)濟(jì)增長放緩、勞動力人口下降等情況，也難以調(diào)整福利制度和就業(yè)政策，大幅度減少失業(yè)。因此，在引入就業(yè)支出績效評估制度時，還必須高度重視就業(yè)與社會保障政策之間的關(guān)系問題，既要注意政策的相互銜接，形成促進(jìn)就業(yè)的合力，又要考慮將就業(yè)支出績效與相關(guān)社會保障支出績效聯(lián)系起來進(jìn)行評估，形成就業(yè)與社會保障工作的良性互動。

二是就業(yè)資金績效評估與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、工作能力、資金分配導(dǎo)向的關(guān)系。俄羅斯、德國兩國內(nèi)部也都存在地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、工作能力等方面的差異，盡管在確定各地區(qū)目標(biāo)任務(wù)時已盡量照顧各地實際，減少客觀因素的影響。我國就業(yè)資金分配原則是向中西部地區(qū)和老工業(yè)基地傾斜，這就要求就業(yè)支出績效評估必須顧及地區(qū)之間客觀存在的差距，盡量保證評估指標(biāo)的可比性和評估結(jié)果的公正性。

三是就業(yè)資金績效評估與制定就業(yè)政策、目標(biāo)任務(wù)的關(guān)系。就業(yè)資金績效評估只是完善政策、改進(jìn)管理和提高效果的依據(jù)，并不意味就業(yè)政策的必然調(diào)整，更不能根本改變就業(yè)的局勢。通常資金績效評估反映一定時期的工作進(jìn)展情況，屬于相對短期的執(zhí)行結(jié)果，更多地取決于工作努力程度，評估結(jié)果隨時期的不同而變化較大;而就業(yè)政策、目標(biāo)任務(wù)更多地取決于經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展形勢和要求，特別是法律和政策一般應(yīng)保持相對穩(wěn)定。也就是說，一項對長期可持續(xù)發(fā)展有益的政策，可能在短期內(nèi)還未充分顯現(xiàn)其積極作用，初期對其進(jìn)行績效評估，結(jié)果可能并不盡人意。相反一項長期政策即使最初規(guī)定十分嚴(yán)格和科學(xué)，但由于執(zhí)行過程中隨意開口子，或其他政策干擾抵消，最終從過程績效評估看，該項政策執(zhí)行效果可能并不理想。因此，還需要從較宏觀、較長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行決策績效評估，并使過程、結(jié)果和決策三類績效評估相輔相成，以全面、準(zhǔn)確地分析判斷就業(yè)形勢，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匮芯恐贫ň蜆I(yè)政策，客觀、合理地確定和考核就業(yè)工作任務(wù)。

綜上所述，針對我國目前在就業(yè)資金以及就業(yè)資金的績效考核上所出現(xiàn)的問題，通過對國外政府在這方面的先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒，我國應(yīng)該盡快的建立起一個較為優(yōu)化的就業(yè)資金績效評估的理論體系，并在此理論基礎(chǔ)上將績效評估的制度加以完善，從而提高我國就業(yè)資金的支出效率，實現(xiàn)對我國失業(yè)和就業(yè)問題的更好解決。

參考文獻(xiàn):

[1]范隨 艾倫#8226;漢森、戴維#8226;普瑞斯.勞動和社會保障部國際合作司、培訓(xùn)就業(yè)司編譯.公共就業(yè)服務(wù)，中國勞動社會保障出版社[M].2002

[2]帕特麗夏#8226;威奈爾特(Patricia Weinert)等編，就業(yè)能力—從理論到實踐，中國勞動社會保障出版社[M].2004

[3]世界銀行技援項目，財政部編譯.美國政府績效評價體系，經(jīng)濟(jì)管理出版社[M].2004.8

[4]申書海:財政支出效益評價，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社[M].2002.12

[5]莊序瑩:公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)分析，復(fù)旦大學(xué)出版社[M].2005.10