農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化及路徑選擇

[ 摘 要 ] 農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化及路徑選擇從農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的重要意義著手，進而對農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的基點、農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的重心和農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化發(fā)展方向進行論述，最后指出農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化路徑以期對農(nóng)村宅基地管理提供有益參考。

[ 關(guān)鍵詞 ] 農(nóng)村宅基地 生態(tài)化 路徑 審批制度

一、農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的重要意義

1.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是堅持可持續(xù)發(fā)展觀達到人與自然和諧的必然選擇

農(nóng)村宅基地管理制度是土地行政管理部門對農(nóng)村宅基地管理的重要途徑，在貫徹一戶一宅、嚴格宅基地申請條件、防止亂占耕地等法律規(guī)定和中央精神方面發(fā)揮著最為重要的作用，但現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念，對保護有限農(nóng)村土地資源和維護生態(tài)環(huán)境方面不盡如人意。土地可持續(xù)利用要求土地資源配置在數(shù)量上具有均衡性，在質(zhì)量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性，從而實現(xiàn)自然持續(xù)性、經(jīng)濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的統(tǒng)一。落實到農(nóng)村宅基地管理制度就是要保障農(nóng)民居住條件與保護有限土地資源并優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境，以達到農(nóng)村土地資源的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村宅基地管理制度，應(yīng)當堅持可持續(xù)發(fā)展觀，保護有限的土地資源;落實科學(xué)發(fā)展觀，達到人與自然的和諧。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化有利于節(jié)約有限的農(nóng)村土地資源，有效防止農(nóng)村土地資源的浪費。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是堅持可持續(xù)發(fā)展觀達到人與自然和諧的必然選擇。

2.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是完善農(nóng)村宅基地管理制度的內(nèi)在要求

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度價值取向錯位，它把公平作為其惟一的價值追求，保證農(nóng)民的居住條件得到滿足并保障其公平，但是存在許多問題阻礙了生態(tài)文明社會的建設(shè):首先，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度缺少對生態(tài)的關(guān)注并把其放在合適的位置;其次，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度是以人類中心主義為其環(huán)境倫理觀，農(nóng)村宅基地管理制度強調(diào)人類的主觀能動性，保障了農(nóng)民的居住條件，但卻把人類與自然對立，對自然掠奪利用造成了大量土地資源的浪費不足取，農(nóng)村宅基地管理制度應(yīng)該從以人為本轉(zhuǎn)變到生態(tài)優(yōu)先以人為本，從整體利益出發(fā)，考慮綜合效益。另外，農(nóng)村宅基地管理制度環(huán)境保護功能的缺失，在保護有限農(nóng)村土地資源過程中出現(xiàn)真空。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是完善農(nóng)村宅基地管理制度的內(nèi)在要求。

3.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)迫切需要

村容整潔是中央提出的新農(nóng)村建設(shè)“二十字”方針的重要內(nèi)容，也是新農(nóng)村建設(shè)的一項長期而艱巨的任務(wù)。當前農(nóng)村普遍存在只見新房不見新村、破舊房屋閑置占地等問題，極大影響了村容村貌。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，必將進一步提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)一體化。從政策上機制上鼓勵農(nóng)民建房集聚，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，節(jié)約使用土地。樹立科學(xué)發(fā)展觀，堅持人與自然的和諧發(fā)展，重視經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展，不斷改善生態(tài)環(huán)境，美化生活環(huán)境，形成生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的文明發(fā)展格局。農(nóng)村宅基地管理制度的生態(tài)化是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、建設(shè)生態(tài)文明社會的重要組成部分，農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化具有重要的理論和實踐意義。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化有利于推進城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)迫切需要。

二、農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的基點與重心

1.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的基點

一是農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化以人與自然和諧為方向。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化應(yīng)當從現(xiàn)行立法與政策、農(nóng)村宅基地審批制度以及執(zhí)法入手，改變過去與建設(shè)生態(tài)文明社會、土地資源可持續(xù)發(fā)展不相符的作法與制度，合理規(guī)劃合理利用，節(jié)約有限的土地資源，不但要考慮保障農(nóng)民的居住的福利性，更要考慮生態(tài)的安全和后代人的滿足其自身的發(fā)展需求，注重代內(nèi)公平也要注重代際公平，以人與自然的和諧發(fā)展為方向。二是農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化以推進宅基地整理為主導(dǎo)。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化問題要考慮歷史原因，不能搞一刀切，同時要考慮各地的實際情況，根據(jù)當?shù)貤l件找一條適合生態(tài)文明的路，有條件的地方可以建設(shè)聯(lián)建公寓，中心鎮(zhèn)中心村建設(shè)，推進農(nóng)村宅基地整理為主導(dǎo)，充分利用現(xiàn)有的空閑地，充分合理利用現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源。

2.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的重心

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理存在問題，主要是亂占和超占問題。村莊規(guī)劃與實際脫節(jié)，不具有可操作性，甚至有的村莊規(guī)劃還是上個世界九十年代的，農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化規(guī)劃先行。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第二十二條:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。第五十一條:縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改的監(jiān)督檢查。農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化以合理規(guī)劃為重心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該組織相關(guān)部門編制科學(xué)合理的符合生態(tài)文明的規(guī)劃，改變目前選址不當以及亂建住宅問題，做到村容整潔，達到人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化發(fā)展方向

1.農(nóng)村宅基地管理制度環(huán)境保護功能的重塑

農(nóng)村宅基地管理制度應(yīng)當樹立生態(tài)法的價值追求。在正義層面，要促進生態(tài)正義，在農(nóng)村宅基地的選址，以及面積等方面要促進人與自然的和諧與可持續(xù)發(fā)展，既要考慮當代農(nóng)民的居住的需求，還要考慮其后代也能享受的良好的居住條件和居住環(huán)境，保障代內(nèi)公平、同時也做到代際公平。在秩序?qū)用妫?guī)劃先行，以可持續(xù)發(fā)展觀來進行規(guī)劃設(shè)計，從長遠發(fā)展進行規(guī)劃，合理選址不亂占耕地，不重復(fù)建設(shè)，維持生態(tài)的安全與平衡;在效率層面，提高有限土地資源的利用率，鼓勵向高層方向發(fā)展，鼓勵中心村、中心鎮(zhèn)與聯(lián)建公寓的建設(shè)。社會利益觀的確立，以及義務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護不僅是政府的責任，也是社會的責任、公民的責任。

2.農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的終極歸宿可持續(xù)發(fā)展觀的確立

環(huán)境倫理觀由人類中心主義到非人類中心主義發(fā)展再到可持續(xù)發(fā)展觀的確立，但人類中心主義和非人類中心主義都有其內(nèi)在缺陷，可持續(xù)發(fā)展觀的確立為人與自然和諧相處找到一條可行的道路。農(nóng)村宅基地管理制度應(yīng)擯棄過去人類中心主義的理念，確立可持續(xù)發(fā)展的理念。可持續(xù)發(fā)展理念是農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化的終極歸宿。從傳統(tǒng)發(fā)展觀向可持續(xù)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變，有利于生態(tài)文明社會的建設(shè)和人與自然的和諧發(fā)展。

四、農(nóng)村宅基地管理制度生態(tài)化路徑選擇

1.重視科學(xué)合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制

地方政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定制定好相應(yīng)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的辦法。對管理機構(gòu)、人員和經(jīng)費，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施，鄉(xiāng)村建設(shè)的設(shè)計施工等都要進行詳細規(guī)定，做到有法可依。建設(shè)和規(guī)劃主管部門要加強鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)工作，對鄉(xiāng)、村兩級要明確目標任務(wù)，有明確的時限要求，按時完成鄉(xiāng)集鎮(zhèn)和村莊發(fā)展規(guī)劃編制評審工作，盡快改變目前農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃混亂的局面。要嚴格鄉(xiāng)村建設(shè)項目的設(shè)計要求和管理。對設(shè)計達不到要求不準報建和開工，同時要充分發(fā)揮建設(shè)和設(shè)計部門的技術(shù)優(yōu)勢，保證鄉(xiāng)村建設(shè)的設(shè)計規(guī)范。科學(xué)合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的編制要立足長遠，分步實施，堅持集中統(tǒng)一、集約高效、適度超前的原則，充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和廢棄地，嚴禁占用基本農(nóng)田;根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略思想，結(jié)合人口、農(nóng)民生活生產(chǎn)習(xí)慣和交通地理位置等因素，重新合理調(diào)整鄉(xiāng)村布局，重點建設(shè)中心村，逐步取消零星分散的農(nóng)民居住點，使鄉(xiāng)村布局規(guī)劃與中心城市、中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的規(guī)劃相銜接。同時在村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃上，堅持規(guī)劃選址與土地利用總體規(guī)劃相銜接。村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃必須經(jīng)過合理論證符合長期規(guī)劃，應(yīng)具有前瞻性和實際可操作性，避免應(yīng)急短期規(guī)劃，必須以保護耕地，節(jié)約用地為前提，提高土地利用率。還要維護村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴肅性。規(guī)劃一旦經(jīng)法定程序確定后，就要嚴格實施，任何單位和個人不得隨意更改，以確保規(guī)劃的科學(xué)性、嚴肅性和長期性。

2.加強農(nóng)村宅基地置換、空心村改造和農(nóng)村宅基地復(fù)墾工作

農(nóng)村宅基地置換，實際上是指農(nóng)民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用權(quán)換取具有商品屬性的城鎮(zhèn)公寓和“鎮(zhèn)保”(指鎮(zhèn)社會保險)，本質(zhì)上屬于集體土地流轉(zhuǎn)及其農(nóng)民居住方式變革。宅基地置換有助于節(jié)約土地，以緩解城市建設(shè)用地趨緊的矛盾，提高土地使用效率，實現(xiàn)資源的最大經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，在符合村莊建設(shè)詳細規(guī)劃的前提下，應(yīng)對那些位置分散的閑置地和低利用價值地，進行土地置換、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理與新增建設(shè)用地掛鉤，充分利用原有空閑宅基地，做好空心村改造的工作，將舊宅基地及閑置的房屋等拆除，重新整理成耕地，確保耕地占補平衡，對不在村莊規(guī)劃內(nèi)的騰出的宅基地安排做其他建設(shè)用地。宅基地置換、空心村改造、宅基地復(fù)墾既促進農(nóng)村居民點合理布局，又可增加建設(shè)用地指標。農(nóng)村建設(shè)用地整理出的耕地總量減去新建農(nóng)民小區(qū)占用的耕地后，節(jié)余的耕地指標可用于城鎮(zhèn)其他重點建設(shè)項目。盡快出臺農(nóng)村建設(shè)用地拆遷安置補償和集體用地置換等辦法，對拆舊建新的農(nóng)村群眾給予合理的經(jīng)濟補償;對已在城鎮(zhèn)購置商品房或愿意進入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居并自愿退出舊宅基地的農(nóng)村群眾，按其退出合法宅基地面積一次性給予貨幣獎勵或定期給予養(yǎng)老生活補助，確保廢棄宅基地得到有效復(fù)墾。

3.加快中心村、中心鎮(zhèn)的建設(shè)

根據(jù)村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民住房向村鎮(zhèn)規(guī)劃點集中。堅持拆舊建新，對有大量零星空閑地、自然條件惡劣或地質(zhì)災(zāi)害嚴重的老村莊適時的進行改造，集中選址建設(shè)新村，逐步推進農(nóng)民聚居化，對于比較分散的村莊有條件的地方進行合并建設(shè)中心村、中心鎮(zhèn)。對于靠近市區(qū)的地方或者經(jīng)濟條件較好的地方可以實施公寓化建設(shè)，可以節(jié)約更多的土地資源。嚴格控制宅基地規(guī)模，分批分次治理宅基地混亂現(xiàn)狀，從實際出發(fā)，結(jié)合村民經(jīng)濟承受能力，確保有利生產(chǎn)方便生活，可以適當鼓勵村民向上層空間擴展住房，充分利用閑置宅基地。提高中心村規(guī)劃的科學(xué)性。中心村規(guī)劃要布局合理，中心村內(nèi)部的住宅、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的擺布，要體現(xiàn)出對人的尊重和關(guān)心，即以人為本關(guān)注生態(tài)的思想。

4.建立農(nóng)村宅基地有償使用和有限制的轉(zhuǎn)讓制度

實行農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限制的流轉(zhuǎn)制度，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推廣更為完善的農(nóng)村宅基地有償使用和有限制的轉(zhuǎn)讓制度。即農(nóng)村宅基地資源的配置應(yīng)以市場化為取向，逐步實施有償使用制度。可以允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，但同時設(shè)定一定限制，對農(nóng)村宅基地的權(quán)利進行部分限制，有限制的流轉(zhuǎn)有利于空心村的整治，盤活有限的土地資源。在建立農(nóng)村宅基地“復(fù)合型所有制”的基礎(chǔ)上，啟動和推進宅基地市場化改革，可以分類進行。在發(fā)達地區(qū)和大城市城郊地區(qū)，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場。對欠發(fā)達地區(qū)和城市遠郊地區(qū)，可以由政府出面組織，對農(nóng)民宅基地及住房進行整體規(guī)劃和集中改造。做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的前期工作，明確土地所有者的權(quán)利和義務(wù)。在法律上應(yīng)規(guī)定擁有農(nóng)村宅基地所有權(quán)的農(nóng)民集體行使該所有權(quán)的具體方式和程序，明確該所有權(quán)的具體內(nèi)容，特別是土地收益權(quán)和土地處置權(quán)的權(quán)益范圍。進一步明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。制定切實可行的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。建立健全土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、宅基地和房產(chǎn)權(quán)屬等公共信息便民查詢制度。規(guī)范農(nóng)村宅基地的管理工作，加快發(fā)證步伐，并對歷史遺留問題分階段按不同方式處理。

5.加強農(nóng)村宅基地管理執(zhí)法的生態(tài)化

在執(zhí)法理念上不僅要注重保障分配的公平，更要注重生態(tài)環(huán)境的保護和農(nóng)村土地資源的可持續(xù)發(fā)展;在執(zhí)法機構(gòu)上，在各級政府中要設(shè)立的地位、人員編制、職權(quán)職責，以及執(zhí)法的權(quán)威和獨立性諸方面與其環(huán)境、生態(tài)保護職能要求相適應(yīng)的執(zhí)法機構(gòu);理順監(jiān)督管理主體，分清責任，避免無人監(jiān)管。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土資源部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該對違法亂占行為都有執(zhí)法權(quán)，不論是選址問題還是少批多占，以及違法亂占問題，只要是違反審批制度的都要進行處罰，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理部門，以免部門之間出現(xiàn)推責現(xiàn)象。在執(zhí)法行為上，不僅要注重處罰違法行為更要注重治理違法行為對環(huán)境和生態(tài)的破壞。實行全程跟蹤監(jiān)管制度 ，嚴格宅基地監(jiān)管執(zhí)法。嚴格落實“一戶一宅”政策，農(nóng)村居民新建、改建、擴建、翻建住宅，嚴格執(zhí)行省市規(guī)定面積標準，嚴禁批少用多。新建住宅用地超過批準面積的，按非法占地論處。對《土地管理法》實施以來農(nóng)村宅基地建設(shè)和管理情況進行全面清查和集中整治。主要包括:建新不拆舊、一戶多宅情況;村集體、村干部違反宅基地審批程序和申報條件，以買賣形式越權(quán)批放宅基地情況;村民在承包耕地上建房情況。

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