論民間環保社團在環境公益訴訟中的原告資格及濫訴防范

[摘 要] 民間環保社團能否成為環境公益訴訟的原告是我國理論界討論的一個重點問題。本文通過介紹美國、德國、意大利的環境公益訴訟制度，分析我國民間環保社團發展狀況，得出應當賦予我國民間環保社團原告資格的結論，并提出從主體資格、案件范圍和起訴程序三方面借鑒外國經驗，預防濫訴風險。

[關鍵詞] 民間環保社團 環境公益訴訟 原告資格 預防濫訴

環境公益訴訟制度在國內的熱烈討論已經進行了相當一段時間，理論界對這一制度建立的必要性已經有了較為深刻和全面的認識，并且對這一制度如何構建也進行了廣泛和深入的探討。按照大陸法系法律關系分析方法，環境公益訴訟關系的主體是誰是首先要明確的問題。訴訟的被告自不待言，即環境損害者和不當行使國家環境保護職權的行政機關。原告資格賦予哪些主體則是學者和立法者重點關注的內容，在誰將能夠取得環境公益訴訟原告資格的問題上有爭論也有共鳴，概括各種觀點，受到最多關注的有四類主體:檢察院、負有環境保護和監督管理職責的特定國家行政機關、民間環保社團和公民個人。其中，是否賦予民間環保社團原告資格是爭論的焦點之一。一方面，民間環保社團參與環境公益訴訟取得的良好效果為國外司法實踐所證實，無論英美法系國家還是大陸法系國家都認可民間環保社團在這方面的貢獻，美國、德國、意大利等國的法律都允許民間環保社團提起環境公益訴訟;另一方面，我國民間環保社團發展遲緩和可能濫訴的擔憂又困擾著學者和立法者。是否賦予我國民間環保社團環境公益訴訟原告資格，其發展現狀能否承擔環境公益訴訟之重任，如何防止其濫訴，本文僅就這些問題做一些探討。

一、外國對民間環保社團環境公益訴訟原告資格的認定

1.美國

美國的環境公益訴訟被稱為環境公民訴訟。美國作為典型的判例法國家，民間環保社團在環境公民訴訟中的地位可以通過判例清晰地顯現出來。美國民間環保社團參與環境公民訴訟的歷程并不是一帆風順，這可以通過三個著名的判例予以說明。第一個判例是發生在1972年的“西埃拉俱樂部訴莫頓”案，原告民間環保社團西埃拉俱樂部以內華達山脈自然環境保護者名義，對聯邦內政部長莫頓提起訴訟，要求法院禁止內政部國家森林署批準在內華達山脈修建一座大型滑雪場的計劃，因為滑雪場的修建會侵害其會員觀賞風景的權利。雖然美國的公民訴訟條款規定“任何人”都可以提起訴訟，但按照美國憲法的要求，原告必須說明其受到了“實際損害”才可以取得原告資格。最高法院認為俱樂部的會員利益受到損害，俱樂部就受到了實際損害，因此有權提起訴訟，因而支持了原告的訴訟請求。該案中，西埃拉俱樂部并不是權益直接遭受侵害的主體，但法院允許其提起訴訟，民間環保社團的原告地位獲得了承認。但20年后，發生在1992年的“魯堅案”卻改變了這一切。該案中內政部部長魯堅頒布了一個對《瀕危物種法》的新解釋，僅要求聯邦機構就發生在美國和公海上的聯邦行動履行咨詢義務，而原來的范圍還包括發生在外國國家的聯邦行動。民間環保社團“野生動物保護者”會同其他野生動物保護組織，請求法院恢復以前的解釋，理由是新解釋將會加快瀕危物種的滅絕速度，不利于原告觀察物種。案件上訴至聯邦最高法院，法院在判決中認定《瀕危物種法》中的公民訴訟條款是違憲的，原告沒有起訴資格。法官認為，憲法中的“實際損害”應當是直接損害，而該社團并不能代替社團成員成為直接遭受損害的主體。法院的這一判決嚴格了原告的起訴資格，排除了沒有受到直接損害的民間環保社團進行起訴。而到了2000年，聯邦最高法院又通過“地球之友訴雷德勞環境服務公司案”重新放寬了對原告起訴資格的要求。該案中地球之友等三個民間環保社團起訴危險廢物處理者雷德勞環境服務公司向河流排放廢水。被告抗辯原告缺乏實際損害，因而不具有憲法要求的起訴資格。但法院的判決重新賦予了沒有遭受直接損害的民間環保社團以起訴資格，“表明了近十年來，私人實施聯邦環境法律趨于消逝的一種轉變” 。

美國雖然對原告資格沒有過多要求，但對提起環境公民訴訟的程序還是有所限制的，這就是通知和行政程序前置。一般說來，民間環保社團應在起訴前履行通知義務，提前60天通知違法者和相關行政管理機關，給予對方糾正的機會和時間。如60日后沒有環境違法行為沒有得到糾正，民間環保社團即可提起環境公益訴訟。行政程序前置是指如果政府已經起訴或正在 “勤勉地”處理某一環境事件，則民間環保社團不能對這一環保事件提起訴訟。

2.德國

德國原本恪守傳統的當事人理論，將原告嚴格限定在直接利害關系人的范疇。但隨著環境保護重要性和迫切性的日益增長，德國國內經過激烈論戰，最終突破傳統當事人理論，接納了環境公益訴訟制度并允許民間環保社團提起訴訟，但施加了諸多限制。首先是對民間環保社團本身的限制。民間環保社團必須具有訴訟權利能力和訴訟資金保障，并能代表一定范圍內的普遍觀念，提起訴訟的原因必須是被訴事項違反了該社團成立的目的。其次，具備條件的民間環保社團還要得到國家認可，否則沒有起訴資格。

在具備法定條件和獲得國家認可后，民間環保社團在一般情況下仍不能直接提起環境公益訴訟，它們必須參與訴訟前的行政程序，如不參與，則喪失其后可能的訴訟機會。在參與過程中，民間環保社團如果反對行政機關的行政行為，應當提出異議和理由，否則不能提起訴訟，起訴的理由僅限于在行政程序中提出的理由。但即使參與了行政程序并提出了異議和理由，民間環保社團也不一定能起訴，因為在多數情況下，法律只賦予了民間環保社團以參與權而沒有合法訴訟的權利，民間環保社團能夠提起訴訟的事項僅限于法律規定的情形。但如果行政機關違反法律規定沒有邀請民間環保社團參與行政程序，民間環保社團則可以直接起訴，這是對行政程序參與權的保障和救濟。

3.意大利

意大利第一部規定環境訴訟主體資格的法律是1986年7月8日第349號法律，依照這部法律民間環保社團享有三項權利:舉報權、行政訴訟權和介入法庭權(對國家和地方機關提起的環境損害賠償訴訟，民間環保社團有資格介入法庭)。民間環保社團可以提起行政訴訟而不能提起環境損害賠償的民事訴訟，而且其享有的舉報權僅僅是形式上的，因為國家和地方機關對民間環保社團的舉報沒有提起環境賠償訴訟的強制義務。出于對“普遍利益”保護的需要，1999年8月3日第265號法律對1986年的法律進行了修改，第一次賦予了民間環保社團提起民事訴訟的原告資格。該法第4條第3款規定了民間環保社團對于環境的損害有權利向普通法官提起本應當由市或者省政府提起的損害賠償訴訟，損害賠償所得歸屬被代替的機關(市政府或省政府) 。意大利在保護環境利益這一普遍利益的原告資格方面邁出了重要的一步，民間環保社團的原告資格從行政訴訟擴展到了民事訴訟，表明意大利逐步放寬了對訴訟資格的限制。

但是，并不是所有的民間環保社團都具有訴訟資格。只有那些在意大利環境部獲得注冊的全國性的民間環保社團或者至少代表五個大區的民間環保社團才能夠提起這個訴訟。環境部也可以通過發布命令的形式將其他的民間環保社團加入到能夠提起賠償訴訟資格的名單中來 。

綜觀以上各國規定，無論是英美法系國家還是大陸法系國家都突破了傳統的當事人理論，允許民間環保社團以非直接利害關系人身份參與環境公益訴訟。環境公益訴訟的目的是維護環境公益，原告的資格自然不應限于與案件的直接利害關系者，各國環境公益訴訟的實踐，都反映出為了糾正公共性不當行為采取的管理不再是過度強調當事人適格理論，因此，原告資格范圍呈現不斷擴大的趨勢 ，只是這種趨勢的形成經歷了反復和曲折，即使在環境公益訴訟的發源地美國也經歷了一番波折。各國的主要差異已不在于是否給予民間環保社團原告資格，而在于對這種資格的限制有寬嚴之分。美國對待這個問題的態度最為寬松，民間環保社團只要能夠證明憲法要求的原告資格并遵守程序要求即可提起訴訟。意大利則主要從影響范圍和國家認可兩方面衡量是否授予民間環保社團訴訟資格。德國作為大陸法系的代表則延續了它嚴謹的思想，對民間環保社團施加了較多約束，不僅要求民間環保社團自身滿足一定條件并獲得國家認可，還對提起訴訟的前置程序和可訴案件范圍作了細致的安排，這就使得民間環保社團的訴訟范圍大大縮小了。

二、我國民間環保社團環境公益訴訟原告資格認定的現狀

1.民間環保社團作為環境公益訴訟原告主體的優勢

雖然我國目前對民間環保社團能否提起環境公益訴訟仍有爭論，但民間環保社團參與環境公益訴訟對環境保護的積極意義已經為國外司法實踐所證明，這實際上是民間環保社團所具備的天然優勢在環境公益訴訟中的具體體現。信息方面，民間環保社團生長于社會基層，貼近社會生活，因此更容易獲取和發現環境污染破壞信息，從而做出迅速反應;費用方面，民間環保社團資金來源多樣，渠道豐富，可申請基金、接受捐贈、收取會費、自行創收等，不完全甚至完全不依靠國家支持，不會增加納稅人負擔;人才方面，民間環保社團不但人力充沛，而且人才豐富，其成員包含環境、法律等多種專業人才，能夠有力地支持取證、開庭等訴訟活動;獨立性方面，民間環保社團獨立于政府和企業之外，不受地方利益和企業利益左右，能夠以環境利益為準繩做出獨立價值判斷，維護法律正義;動力方面，民間環保社團以保護環境為己任，具有極高的環保熱情和責任心，維護環境公益的動力源自內心而非行政司法職責或外部監督，具有以法律捍衛環境利益的堅定決心和不竭動力;民眾支持方面，民間環保社團為公共利益保護環境，服務于人民大眾，更容易取得民眾的關注和支持;社會影響力方面，民間環保社團的影響范圍更廣，相比于個人的干預，其效果會積極得多 ;人員編制方面，民間環保社團成員不列入國家行政編制，不會引起行政機構膨脹，符合“大社會，小政府”的行政機構改革目標。

2.認定我國民間環保社團環境公益訴訟原告資格所面臨的困境

(1)我國民間環保社團自身發展尚不完善

民間環保社團要在環境公益訴訟中發揮其天然優勢，必須首先以自身實力為基礎。從1978年我國第一家民間環保社團中國環境科學學會成立至今，我國民間環保社團經歷了30年的發展歷程。中華環保聯合會先后于2005年和2008年兩次進行民間環保社團發展狀況調查，結果顯示我國民間環保社團發展取得了顯著成績。民間環保社團數量增長很快，截至2008年10月，全國(港澳臺地區除外)共有民間環保社團3539家，其中由政府發起成立的民間環保社團1309家，由民間自發成立的環保社團508家，學生環保社團1382家，國際環保組織駐中國機構90家，總數比2005年增加了771家;人員知識層次提高很快，2008年民間環保社團擁有研究生及研究生以上學歷的平均數為6.9人，與2005年相比增加了3.4人;辦公場所和條件得到改善，2005年只有40%的民間環保社團擁有自己的辦公室，而2008年這一比例上升到了55.2%，同時辦公電腦的擁有率也達到了49.7%;經費方面，目前有近26%的民間環保社團有固定資金來源，比2005年提高了2.1%;民間環保社團更加注重組織機構建設，其中70.2%設有理事會，組織管理更加規范;組織制度建設也得到了重視，社團章程更為普及，70.7%的民間環保社團有年度報告，對項目開展過績效評估的民間環保社團也達到了70.4%;服務對象多元，包括政府、企業、特定區域居民、會員、公眾等，有73.7%的民間環保社團對公眾提供服務，群眾基礎很廣。另外，我國民間環保社團出現了專業化發展的新趨勢，關注的對象和領域更加具體，一批具有較高專業化水平的民間環保社團脫穎而出。

在看到我國民間環保社團發展成就的同時，我們也要正視其不足。由于法律規定、政策措施、公民意識等多方面的制約，我國民間環保社團的成長遇到了一些阻力，尚存在不完善之處。首先，政府主導性強，民間自發力量弱。近37%的民間環保社團由政府發起成立，強大的政府主導性對民間環保社團的獨立性產生了不利影響，政府作為“父母”行為如有不當，作為“子女”的民間環保社團很難獨立地表達意見。其次，登記不規范，管理難度大。據中華環保聯合會統計，由于《社會團體登記管理條例》要求的登記條件過高，我國民間環保社團在民政部門登記的只有38.9%，另有4.4%的民間環保社團選擇工商登記，掛靠在機關或事業單位的占3.9%，未注冊的還有7.2%，其余的采取二級社團等其他方式存在。注冊登記的混亂不僅制約了民間環保社團自身的發展，還給國家管理帶來了困難。第三，籌資門路窄，社會捐助少。《2008年中國環境藍皮書》調查數據顯示，58%的民間環保社團認為資金不足是現階段發展中最大的障礙。資金短缺的原因有以下三個:一是資金來源狹窄，主要集中在政府資助、會費、慈善捐款。二是身份受限，籌款難度大。選擇工商登記或不登記的民間環保社團依法不能向社會籌款。三是社會公益捐助意識低，法律激勵措施力度不夠。我國公益捐款人均不足1元，而美國為460美元;美國的個人捐款占GDP的2.1%，而我國只占0.01%。美國對向社會捐款數額超過應繳稅額10%的企業減免10%的稅款，而我國僅規定為3%。社會捐助意識的淡薄使得民間環保社團從企業和個人籌集資金還基本停留在利用人脈資源籌集資金的方式上，直接造成了我國民間環保社團容易受制于出資機構的尷尬局面 。除此之外，我國民間環保社團在人才吸引、組織能力建設、國際交流合作能力等方面還需進一步提升，政府對民間環保社團的引導尚需加強。進行環境公益訴訟，不僅要求訴訟主體具備獨立的法律人格，訴訟過程中更是需要相當強的專業能力與財力的保障，而對于自身發展尚不完善的民間環保社團來說，它在環境公益訴訟中所具有的天然優勢的發揮無疑是要受到極大影響的。

(2)我國現行訴訟法相關立法的缺失

我國民間環保社團現階段總體發展雖有不足，但它們中的一些佼佼者已經開始利用自身優勢積極參與環境案件，取得了良好的社會效果。中國政法大學污染受害者法律幫助中心和中華環保聯合會環境法律服務中心共擁有百名以上志愿環境維權律師，三年來得到它們環境維權援助的人員達幾百萬 。2005年，中國政法大學污染受害者法律幫助中心支持“福建省屏南縣1721位農民訴福建省(屏南)榕屏化工有限公司環境污染侵權案”勝訴，為當地農民挽回經濟損失68萬余元，此案被評為2005年中國十大影響性訴訟之一 。中華環保聯合會環境法律服務中心自2005年成立后僅一年中，介入公眾污染受害案件23起，涉及群眾3084人 。但出于濫訴風險的考慮，我國現行訴訟制度仍將原告限于直接利害關系人和行政相對人 ，民間環保社團面對現實常常感到無奈。2006年，中華環保聯合會環境法律服務中心支持“鐵山小區居民對山東淄博鐵鷹鋼鐵有限公司環境污染提起民事訴訟”一案，當地法院以種種理由不予立案，中華環保聯合會因為不是該案當事人而不能直接采取進一步行動進行環境維權。很多環境破壞污染事件經民間環保社團發現后舉報，由于沒有被及時制止而造成嚴重后果。事實證明，賦予具備訴訟能力的民間環保社團以環境公益訴訟原告資格在我國當前嚴峻的環境保護形勢下極為必要，因為這一方面可以讓民間環保社團的天然優勢通過更多渠道在更大范圍內得以發揮，有效幫助受害者，監督政府和污染者;另一方面，也可以幫助政府更好地履行環境保護職責，減輕政府的行政負擔。可喜的是，在司法領域，這方面的探索已經先于立法而展開。受太湖藍藻事件催生，江蘇省無錫市中級人民法院于2008年5月6日正式設立環保審判庭，并允許民間環保社團提起環境公益訴訟，被專家認為將是“最有影響的一步” 。

三、我國民間環保社團環境公益訴訟原告資格的確立及濫訴防范

國際環保立法趨勢、當前環保嚴峻情勢和我國社團發展成就，決定了我國民間環保社團參與環境公益訴訟的必然性、必要性和可行性。但民間環保社團參與訴訟可能引發濫訴的風險往往是立法者必須要解決的問題。實際上，即使是在民間環保社團眾多的美國，環境公益訴訟制度也并未帶來濫訴之害，其他國家也未出現濫訴現象，究其原因，是法律制度設計排除了濫訴風險，從而防止了民間環保社團濫用環境權利加重司法負擔。任何權利的行使都有界限，沒有約束的權利是不存在的。前述各國環境公益訴訟制度，均體現了各國對民間環保社團訴訟權或寬松或嚴格的約束，這些有益制度可以結合我國現實加以借鑒。環境公益訴訟制度的創新既要順應國際環境保護的新趨勢，有利于環境保護、可持續發展及建設和諧社會目標的實現，又要立足于中國的現實國情 。具體而言，我國應從主體資格、案件范圍和起訴程序三方面借鑒外國經驗，預防濫訴風險:

1.訴訟主體資格

美國公民訴訟條款規定“任何人”均可對環境破壞行為提起訴訟，法律對能夠起訴的民間環保社團的條件沒有限制。但法律的寬松并沒有引起濫訴發生，因為法律實際上是將這種限制隱性化了。眾所周知，環境公益訴訟需要耗費大量人力、物力、財力并且需要專業知識和技能的支撐，不具備這些條件的民間環保社團自然不會貿然起訴，因為它們承擔不起如此高昂的訴訟成本以及由此帶來的沉重負擔——享有權利是一回事，但行使權利又是另一回事。法律看似沒有限制，但通過當事人的選擇，預防濫訴的目的已經達到了，法律實際上是利用了人趨利避害的本性。這種“賦權于民，由民自選”的立法思想與英美法系開放的法律傳統密切相關，而生存于嚴謹的大陸法系傳統下的德國和意大利則沿襲了法律明文規定的方式，對民間環保社團的訴訟主體資格加以限制。它們均要求民間環保社團履行國家認可程序。獲得國家認可的條件方面兩國有所區別，意大利只要求民間環保社團應具有一定影響力，德國則從權利能力、訴訟目的、經濟能力、成員數量、代表觀念的普遍性等方面做了更多要求。

毋庸置疑，我國也需要對民間環保社團的訴訟主體資格加以規范。立法方式上，我國還是采取德國及意大利明文立法的方式更為適宜。這一方面考慮到我國作為大陸法系國家的法律傳統;另一方面也是對民間環保社團的保護，因為國內民間環保社團對環境公益訴訟難度認識還不夠充分，如不明文規定，環保社團可能忽視自身力量盲目起訴，結果背上沉重的訴訟包袱。在國家認可方面，我國民間環保社團發展良莠不齊，因此有必要對起訴資格實行國家認可。在認可條件方面，民間環保社團應具有一定規模和必要的經濟能力，并在全國或較大地區具有影響力，以保障訴訟所需并達到環境公益訴訟應有的社會效應。

2.可訴案件范圍

德國立法采用列舉式限定民間環保社團的可訴案件范圍，只允許民間環保社團對法律允許的事項提起訴訟。對這一做法我國應否借鑒值得分析。限制民間環保社團的起訴范圍固然可以防止濫訴，但也存在弊端:首先，新型環境事件層出不窮，限定式立法難以及時對社會生活的新變化做出靈活反應，制約民間環保社團發揮作用。其次，我國環保形勢比德國嚴峻，本來就存在監督不全面、監管不到位的狀況，如再對民間環保社團的起訴范圍加以限制，縮小了監督范圍，對本已脆弱的生態環境毫無裨益。所以，對民間環保社團的可訴范圍，應當遵循“法不禁止即許可”的原則，除現行法律明確禁止起訴的事項(如抽象行政行為)外，其他環境事件均可起訴。

3.訴訟前置程序

(1)通知。美國的通知程序一方面警告不法行為者停止侵害，另一方面向行政機關提供信息并督促其積極履行職責。如果不法行為者及時停止侵害并消除后果，則達到了與起訴相同的環境保護效果，民間環保社團即無必要起訴;如果行政機關及時采取措施予以制止或起訴，民間環保社團也無必要起訴。

(2)行政程序前置。政府應當在環境保護方面發揮其應有功能，法律應允許政府首先為環境事件負責，這也是防止濫訴的有效手段，所以美國和德國都規定了行政程序前置。其中，德國要求政府必須邀請民間環保社團參與行政程序非常值得借鑒。這樣不但增加了行政透明度，而且減少了民間環保社團與政府的矛盾，有利于達成統一意見。當然，如果對行政措施不滿，法律仍允許民間環保社團求助于司法，這也是對行政行為的有效監督。至于起訴理由只限于提出的異議，則不必做這樣僵硬的規定，因為出于監督的目的，事后發現而當時未及提出的異議也應當成為起訴的理由。

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