地方政府債務風險評價體系及例證

[摘 要] 當前，地方政府債務增長迅速，債務風險急速上升，已經成為影響我國經濟健康發展的重大隱患。為此，本文試圖構建地方政府債務風險評價體系，以使用定量方法對我國縣域地方政府的債務風險進行分析和評價，同時，本文還以浙江省K市的政府債務風險評價為例證。

[關鍵詞] 政府債務 債務風險 因子分析

一、引言

在我國改革開放進程中，特別是分稅制財政改革以來，地方政府自主權不斷增大，財力需求也越來越大。另一方面，現行財政體制賦予地方政府的財力又是相對有限的。隨著地方政府之間對資源的不斷競爭，及其投資增長勢頭的不斷增強，地方政府債務增長迅速，債務風險急速上升，已經成為影響我國經濟健康發展的重大隱患，同時，它也引起了社會各界的廣泛關注。財政部科研所的研究報告顯示:“目前我國地方債務總余額為41000萬億元，相當于占我國2007年GDP的16.5%，財政收入的80%，地方財政收入的174.6%” 。這個數字遠遠超過了2004年的粗略統計10000億元 。同時，其債務負擔率也超過了李子奈(1996年)提出的我國債務負擔率15%的底線。在地方各級財政運行中，負債運營已經成為了顯性的常態，無論是發達地區、欠發達地區還是貧困地區，地方政府都存在或大或小的財政風險。

歐美國家對財政風險的研究開始于1980年代末，興起于1990年代，以Hana Polackova Brixi(2000)、Allen Schick(2000)和William Easterly(2001)等經濟學家為代表。世界銀行高級經濟學家Hana Polackova Brixi， 圍繞“或有負債”問題進行了系列研究，并在其論文《政府或有負債:一個隱性的財政風險》(1998)中提出了財政風險矩陣以及“隱性債務”和“或有債務” 兩個新概念。不過，國外對于地方政府債務風險的研究，學術界一般只是在政府債務風險分析框架下進行專題研究，鮮有專門獨立研究地方政府債務風險的理論文獻。

分稅制度之后，國內關于財政可持續性、政府債務風險的研究開始逐漸增多。部分學者對我國地方政府負債風險的內涵進行了較深入的研究。劉尚希(2003年)在吸收Hana Polackova Brixi債務矩陣分析方法的基礎上，對財政風險的分析有進一步地發展，對財政風險的定義、政府雙重主體假設、財政風險的確認和性質形成了自己獨到的見解。叢樹海(2005年)對財政風險進行了分類，指出廣義的財政風險就是公共風險，而狹義的財政風險，指爆發財政危機的可能性;主觀性財政風險由主觀因素引起，客觀性風險主要由客觀性因素引起。張明喜(2007年)對財政風險內涵進行了深入地討論，并且對財政風險進行了詳細的分類。

另一部分學者對我國財政風險大小的度量進行了多方面的研究。王美涵(2001年)通過對《馬斯特里赫特條約》規定的債務依存度、赤字率和債務率等風險指標對我國財政風險進行了定量的分析認為我國的財政風險包袱比較沉重。劉尚希(2003年)提出了評估財政風險的新方法，從兩個方面入手，一是政府擁有的公共資源，一是政府應承擔的公共支出責任和義務。評估可以分為三個步驟:1是公共債務與公共資源存量對比分析，2是公共債務與公共資源流量對比分析，3是公共債務與經濟總規模對比分析，最終確定財政風險是否處于可控范圍。董為(2006年)通過對我國的財政風險矩陣進行估算，定量地計算了當時我國的隱性債務、或有債務和直接顯性債務。

總體來說，我國學術界對債務風險的研究主要著眼于中央政府，沒有對地方基層政府的債務風險進行單獨系統的研究，從而忽視了地方政府的債務成因、債務種類和債務評價標準的不同之處。很多學者在研究地方政府債務評價時，設定的指標過于細密，涉及到很多地方政府非公開的數據，給學術研究帶來了很大的困難。雖然，我國對地方政府債務風險的研究尚處于起步階段，我們已經有了初步的成果。

郭琳(2001年)從風險涵義入手，推到了地方政府債務風險。劉星(2005年)在風險基礎上，將地方政府債務風險分為廣義和狹義。溫鐵軍(2001年)、吳曉靈、馮興元(2003年)和李增來(2005年)都對地方政府債務風險的形成機制進行了深入研究。林國慶(2002年)、和李禮(2006年)都對地方政府風險預警進行了研究。林國慶(2002年)認為用債務依存度、償債率和債務負擔率來評價地方債務風險有其合理的一面，但是不能照搬，需要根據實際情況具體分析。洪源(2006年)通過構建以政府收支流量為主變量的債務可持續性動態模型，從中得出要實現地方政府債務可持續性應滿足的相關條件。

由于地方政府財政風險定義抽象且寬泛，缺乏一致的財政風險界定和一個規范的評價標準，在評價我國地方政府財政風險大小時，諸學者觀點各異，難以統一。因此，我們將嘗試綜合不同學者的觀點，使用定量的方法對我國縣域地方政府的債務風險進行分析和評價。

二、財政風險指標體系

地方財政風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，使其正常支出發生困難，從而加大了政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。

由于我們研究的是縣域地方政府，這決定了我們必須面臨一個難題:數據資料的不可獲得。地方政府到底借了多少債務，目前尚無一致的數據。這其中可能的原因:一是由于國人習慣于報喜不報憂，地方政府往往會盡量抹平地方赤字，隱瞞上報的債務總額。二是現行的統計體制無法對數據進行統一處理，同時地方政府債務的認定方法也是不統一的。三是由于我國不允許地方政府舉債，往往是通過融資公司、投資公司借債，并互相擔保，導致了地方政府多頭舉債，還款渠道復雜和債務金額紊亂。

根據我國地方政府的實際情況，可以將債務風險指標分為以下三類:債務風險指標、財政收支指標、公共風險指標。

1.債務風險指標

地方債務風險指標不僅僅是指債務金額本身，而是指地方經濟發展矛盾長期積累的程度，即政府在投資過熱情況下負債與地方資產之間的不匹配，它集中反映了地方財政風險程度。

由于地方債務數據不易獲得，我們選取了部分較易獲得且具有代表性的指標。分別是債務負擔率、債務償債率、新增債務違約率、債務余額彈性、償債收入彈性、違約債務收入彈性、地方外債比例、直接顯性債務比例、違約債務比例。

2.財政收支風險指標

地方財政收支風險指標主要包括財政收入風險指標、財政支出風險指標以及財政赤字風險指標。財政收入風險指標集中表現為財政吃緊程度，其內在意義是政府從社會汲取資源的能力;財政支出風險指標指因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失情況;財政赤字風險指標是財政收入不足以滿足財政支出的集中體現，赤字越大，表明財政面臨支付危機的可能性越大。

我們主要選取了以下指標，財政收入占GDP的比例、財政收入彈性、稅收收入占財政收入的比例、財政支出占GDP的比例、預算外支出占總支出的比例、財政支出彈性、財政赤字負擔率、地方赤字依存度、財政支出對財政收入的彈性。

3.公共風險指標

公共風險指標實質上指對全體社會成員公共福利造成損害的程度，或者說是對整個社會經濟發展造成損失的定量分析。由于公共風險的內容極為廣泛，它們在不同階段依據當時經濟環境特點對財政產生各種不同的影響。一般情況下，我們往往聚焦于那些典型的、普遍受國民關注的公共風險指標，如GDP增長率、通貨膨脹率、居民消費價格總指數增長率等。

三、財政風險評價體系

風險評價是一種復雜和綜合性的管理活動，其理論與實踐涉及到自然科學、社會科學、管理科學等多種學科。風險評價體系的研究必須考慮到經濟發展所帶來的各種變化對評估的影響。一般而言，財政風險評價主要分為5個步驟，分別是數據選擇、指標選擇、指標權重、數據加工和風險評估。地方政府財政風險評價的流程如圖。

1.數據選擇。確定了財政風險評估的指標后，我們需要選擇所要考察財政風險的樣本區間，并對相關數據進行加工，得到各年份的分析指標的數值。由于指標預警區間在不同經濟發展階段是不同的，為保證其區間的有效性，我們可以選擇3-5年的地方數據來分析該地區的財政風險。

2.指標選擇。由于地方政府財政風險指標細密，其中很多指標涉及非公開數據，同時各指標相關，因此，我們需要對現有的25個指標做因子分析。因子分析方法是尋求從高維空間到低維空間的映射的方法，其目的是達到降低維度的效果，以便于用幾個較少的綜合指標來綜合所研究總體各方面的信息，且這幾個指標所代表的信息不重疊，也就是說從高維空間到低維空間的映射仍然保持高維空間的“序”的結構。

3.指標權重。目前，在實踐中最常使用的方法仍然是依據研究者的實踐經驗和主觀判斷來確定其權重，則其準確性無法檢驗，并且通常帶有研究者的主觀隨意性。近年來，很多學者逐漸廣泛地應用層次分析法(AHP)來確定權重。

層次分析法(AHP)是一種定性與定量相結合，將人的主觀判斷用數量形式表達和處理的方法。通過將復雜問題分解成各個組成因素，又將這些因素按支配關系分組形成遞階層次結構，通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性，然后逐層建立判斷矩陣并形成同一層中的各個元素對上一層中所占的權重，最后計算合成待選方案的綜合權重值并形成最終決策。

層次分析法的計算過程如下:

(1)明確問題。弄清問題的范圍、所包含的因素、各因素之間的關系，建立起遞階層次模型。

(2)構造判斷矩陣。采用美國運籌學家T.L.Saatty教授提出的1-9標度法對不同評價指標進行兩兩比較，構造判斷矩陣，此過程將思維數量化。

(3)求解判斷矩陣A的特征根，求的最大特征根及其相應的特征向量，即同一層各指標相對于上一指標的相對重要性的權重順序。

(4)用T.L.Saaty教授的平均隨機一致性指標對判斷矩陣進行一致性檢驗。根據各評價一致性指標，求出判斷矩陣的一致性指數 ，一致性比率。當時，認為判斷矩陣的一致性可以接受，當時，應對判斷矩陣進行適當修正，直到滿足為止。

(5)通過YAAHP層次分析軟件，獲得群決策的各判斷矩陣層組合權重以及一致性檢驗。

4.數據加工。財政風險指標確定后，我們需要給出每一個指標確定不同風險狀態的臨界值。在確定各指標的臨界值時，我們應該考慮政府所采取的宏觀調控政策、經濟發展目標，并參考國內外有關的規定和文獻。

按照指標的作用特性，各單項指標一般可分為二類:正向指標和負向指標。將風險指標轉化為[0，1]之間的風險評價值的方法如下:

正向指標

負向指標

式中，為第項指標第年的評價指數，為第項指標第年的實際值，和分別為第項指標評價下限、上限。根據以上公式的變換，可以得到風險矩陣，。其中，m是風險指標的個數，n是待評估年份數。

5.風險評估。根據上述向量W和評估矩陣Y，利用模糊數學的模糊合成矩陣:

上式即為模糊評估模型。其中，合成算子“”，一般采用普通的矩陣乘法算子。考慮到我們考查的是風險總體狀況，故選擇( )，即加權平均型算子，它對所有因素依權重的大小均衡兼顧。將分別應用于三類財政風險的評價中，則可以得到三類財政風險值。

根據計算的風險值，按國內外相關文獻和當地實際情況，可以劃分3-5個區間，依次表示各類風險危害程度。

四、財政風險評價的例證:以浙江省K市為例

K市是浙江省一個經濟較為發達的縣級市。近年來，K市在全國綜合實力“百強縣(市)”的排名逐漸靠后，與鄰近縣市的差距開始顯露。雖然K市一直致力于產業調整，并積極招商引資，但其經濟發展速度明顯放緩，財政收支較為緊張，財政債務風險有所上升，財政發展面臨一定的瓶頸和困難。在經濟快速發展的東部沿海地區，該市的情況很典型并具有代表性，我們選擇該市對其進行財政風險分析評價。同時，我們可以從中得到一些具有普遍性、適用于其他地區的相關結論。

1.指標選擇。第三部分中，我們提出可以采用因子分析法對相應財政風險指標進行進一步地濃縮。為了便于使用AHP模型計算指標權重，我們在債務風險指標、財政收支風險指標和公共風險指標中分別進行因子分析，刪選出具有代表性、相關性小的指標。以財政收支風險指標為例，我們使用Markway軟件對其進行因子分析，

根據以上的分析，我們可以知道用前四個指標就可以解釋信息量的99.7257%。通過因子旋轉，我們可以知道前四個指標分別是財政收入占GDP的比例、地方赤字依存度、財政赤字負擔率和財政支出對財政收入的彈性。

同樣地，我們可以得到債務風險指標:債務負擔率、債務償債率和地方外債比例，它們的累積貢獻率達到99.3918%。公共風險指標為GDP增長率、第三產業增長率和固定資產投資增長率，累積貢獻率為98.5802%。

2.指標權重。在層次分析法(AHP)中，我們需要請專家對所有指標的重要性進行兩兩比較，并給出指標的重要程度(同等重要、稍微重要、明顯重要、強烈重要、極端重要)。

針對地方政府財政風險指標我們一共發放了60份專家問卷，其中10份無效。專家主要由浙江省相關學者教授和財政系統部分專家組成。運用軟件YAAHP，我們很快得到AHP權重結果。

3.數據加工。由于F市的債務問題主要發生在最近幾年，負債情況較為顯著，我們選取F市2006-2008年的數據進行討論。根據國內外文獻的規定與分析，結合當地的實際情況，我們可以確定各指標的無風險區間。依據預警界限單項正、負指標公式，對數據進行歸一化處理。

4.風險評估

我們選擇MATLAB軟件來計算模糊合成矩陣，通過簡單的編程，我們很快可以得到以下結果:

針對F市的財政風險，我們可以對其風險區間進行均分，即按(0，0.2]、(0.2，0.4]、(0.4，0.6]、(0.6，0.8]、(0.8，1]五個區間依次將其分為小、較小、中等、較大、大五個等級。

依據計算結果，我們可以得到以下結論:

1.F市債務風險2006—2008年的風險值都處于(0.6，0.8]中，即風險較大。債務風險曲線呈開口向下的凸形，在一定程度上反映了2008年金融危機所帶來的宏觀影響。同時從數值上看，F市的債務風險很大，說明其債務總額在一定程度上超過了其還債能力，容易形成債務危機。

2.F市財政收支風險2006—2008年的風險值都處于(0.4，0.6]中，即風險中等。F市財政財政收入較為穩定，保持穩定的小幅度增長。但是由于財政支出金額較大，收入的壓力必然會隨之產生。財政收支風險大反映了F市財政困難，容易出現入不敷出的情況。

3.F市公共風險2006—2007年的風險值都處于(0.4，0.6]中，即風險中等。公共風險在2008年有所上升，在一定程度上反映了金融危機對地方政府的影響。公共風險不僅反映了地方、全國的經濟環境，還從另一方面很好的反映了當地的財政運轉狀況，并且它相對于債務風險容易測算，更容易被人們所發現，因此，我們應該對其引起重視。

依據對F市財政風險的分析，我們可以得到以下適用于其他縣域地方政府的結論。

1.地方政府負債總額過大，并且政府基本上沒有還債能力，主要是依賴于新債還舊債的被動方式償還債務。同時地方政府為了政績考核、區域攀比，其投資增長勢頭一直難以抑制，則其債務總額增長率也一直不斷上升。

2.財政收入增長緩慢，預算外收入來源少。由于大部分地區的產業發展都相對滯后，產業格局零散，缺乏集合度高、產業鏈長的核心支撐產業，基層地方政府的財力后備力量不足，財政收入缺乏有效增長。

3.財政支出效益偏低，重點項目收益慢。基層政府財政支出結構簡單、分散，缺乏科學合理的立體安排，導致大量資金沒有用到刀刃上，沒有發揮應有的效果。同時單位財政支出收益不足，資金效益偏低，地方政府財政發展后勁不足。

五、結語與展望

地方財政風險是一種社會經濟風險，是由地方經濟管理力量及經濟實力薄弱和國家政策環境綜合引起的。地方政府債務對于地方經濟，即產生了一定的積極影響，也產生了消極影響。因此，有效地測定債務風險程度并對其進行統一規范的管理就顯得至關重要。

采用一組科學合理的財政指標，并對其進行刪選以適用于基層地方政府。針對當地實際情況確定指標權重，并對地方財政風險從三個不同角度給予準確評價。我們可以有效地了解其財政風險程度，針對性地制定債務管理方案，最小化地方財政危機。

在評估模型中，對風險指標權重的客觀性，風險指標限值的科學性，評估模型的有效性等問題，還需要在數據積累的基礎上加以改進，從而可以在全國范圍內對地方財政風險數據進行綜合分析，建立統一的風險評估標準，檢索評估中的主觀因素，提高風險的管理水平。我們需要在未來的日子里，對其進行更深入的分析和研究。

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