淺析城管機(jī)構(gòu)的違法性

摘要：隨著社會(huì)的發(fā)展，時(shí)代的變遷，城管這個(gè)機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)而生。然而，城管這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及其執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序是否已經(jīng)違法，實(shí)在值得商榷。筆者將就以上三個(gè)方面，簡(jiǎn)單闡述城管機(jī)構(gòu)的違法性。

關(guān)鍵詞：城管 執(zhí)法 違法 相對(duì)集中行政處罰權(quán)

[中圖分類號(hào)]：DF212 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A [文章編號(hào)]：1002-2139(2010)-12-0233-01

一、城管執(zhí)法的主體地位問(wèn)題

(一)城管執(zhí)法的組織要件

組織要件是作為行政主體的組織自身應(yīng)當(dāng)具備的條件。筆者從三方面對(duì)城管執(zhí)法主體資格予以論述。

1.行政機(jī)關(guān)的設(shè)立有法律依據(jù)，屬于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)序列

行政機(jī)關(guān)的設(shè)立必須有法律依據(jù)，這是所有法治國(guó)家所普遍遵循的規(guī)律。沒(méi)有法律授權(quán)的組織是不合法的組織，是不能成為行政主體的。我國(guó)城管機(jī)構(gòu)的設(shè)立是在中央號(hào)召建設(shè)文明城市、衛(wèi)生城市的背景下，各地積極效仿而組建的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。一方面由于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)十分迅速，城市矛盾也十分突出的現(xiàn)實(shí)需要；另一方面城管機(jī)構(gòu)的設(shè)立確實(shí)在城市的管理方面帶來(lái)了許多好處，街道干凈整潔，交通堵塞有效緩解。商販經(jīng)營(yíng)有序，并且在城管部門的努力下全國(guó)出現(xiàn)了許多文明城市、衛(wèi)生城市，大大提高了我國(guó)的國(guó)際形象。

2.行政機(jī)關(guān)有法定的編制和人員

嚴(yán)格控制編制和人員配備是國(guó)家的一貫要求。但耐人尋味的是我國(guó)城管的編制。城管局(大隊(duì))的編制人員來(lái)自各個(gè)行政局，有公安、交通、城建、衛(wèi)生等，大多數(shù)城管隊(duì)長(zhǎng)由退下來(lái)的交警隊(duì)長(zhǎng)擔(dān)任，副隊(duì)長(zhǎng)由城建副局長(zhǎng)擔(dān)任，工作人員大多都是雇傭或從其它單位抽調(diào)過(guò)來(lái)的事業(yè)編人員，總之城管人員編制是鍋“大雜燴”。沒(méi)有和其它單位一樣的固定人員編制，這也是城管隊(duì)伍整體素質(zhì)不高的體制原因所在。

(二)城管執(zhí)法的法律條件

行政主體的法律要件是作為行政主體的組織在法律上所具備的條件。有學(xué)者主張行政主體的法律要件有三項(xiàng)：即享有行政職權(quán)；以自己的名義實(shí)施行政行為和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。筆者原則上同意上述三項(xiàng)要件，但鑒于“享有行政職權(quán)”在上面組織要件中已經(jīng)涉及，這里只著重闡述以下兩點(diǎn)。

1.行政組織必須以自己名義實(shí)施行政行為

縱觀我國(guó)城管的發(fā)展歷史及其組織結(jié)構(gòu)，城管執(zhí)法表面上是由統(tǒng)一著裝的城管執(zhí)法人員行為，但是這是給人的一種假象，看看罰單或執(zhí)法根據(jù)，就會(huì)明白一切，罰單并非是城管部門作出的，美其名日綜合執(zhí)法。其實(shí)是各行政局已經(jīng)將執(zhí)法權(quán)移交給城管執(zhí)法大隊(duì)，是一種委托行為，按照行政處罰法的規(guī)定，委托方是不再享有相應(yīng)的執(zhí)法法權(quán)的。

2.行政組織必須獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任

責(zé)任即后果，是一種不利益。率先在大陸法系的民法和英美法系的普通法中得到比較廣泛的使用。行政責(zé)任是行政主體因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律后果。它是行政違法行為所引起的法律后果。獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任是行政組織主體地位的體現(xiàn)；是民主政治、依法行政的體現(xiàn)：也是保護(hù)相對(duì)人利益的體現(xiàn)。

二、城管執(zhí)法內(nèi)害上的違法性

城管執(zhí)法、乃至自身存在的合法性，已經(jīng)被其違法執(zhí)法、非法執(zhí)法所動(dòng)搖。《人權(quán)宣言》第二條“任何政治結(jié)合的目的都在于保存人的自然的和不可動(dòng)搖的權(quán)利。這些權(quán)利就是自由、財(cái)產(chǎn)、安全和反抗壓迫。”聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)并頒布的《世界人權(quán)宣言》第三條“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”：城管執(zhí)法沒(méi)有保存、而恰恰是在毀壞“人的自然的和不可動(dòng)搖的權(quán)利”

城管執(zhí)法，應(yīng)該明確執(zhí)法內(nèi)容的同時(shí)，堅(jiān)決防止越權(quán)管理和腐敗管理，現(xiàn)在城管擁有的社會(huì)資源豐富，而執(zhí)法手段的蠻橫和無(wú)理使得他們的執(zhí)法在民眾中普遍存在爭(zhēng)議。城管蠻橫無(wú)理的執(zhí)法而且還說(shuō)自己成績(jī)顯著的主要原因是他們管理了城市的無(wú)證商販和進(jìn)城賣東西的農(nóng)民，事實(shí)上現(xiàn)在國(guó)家天天說(shuō)要放權(quán)，要轉(zhuǎn)變政府職能，我們不妨讓小攤小販們自己組織行會(huì)或者相關(guān)組織去做這些事情，為什么不能讓小攤小販在城市流動(dòng)呢?

三、城管執(zhí)法程序上的違法性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第5條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”而各級(jí)地方政府的城管制度可以不經(jīng)過(guò)任何部門批準(zhǔn)的不經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦颍瑑H由執(zhí)法人員就可以對(duì)城市居民及鄉(xiāng)村進(jìn)城務(wù)工和謀生的農(nóng)民肆意毆打、沒(méi)收私人財(cái)產(chǎn)、處罰罰款等代表政府的行政行為和決定，事實(shí)上是由對(duì)公民生存權(quán)及其他政治權(quán)利的嚴(yán)重剝奪。

行政執(zhí)法程序是指行政主體在實(shí)施具體行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的程序。其基本原則包括如下：

1.執(zhí)法程序法定原則

具體是指行政主體在實(shí)施具體行政行為的程序必須依照法律規(guī)定的程序去執(zhí)行。程序法定原則是最重要的一項(xiàng)基本原則，行政主體在實(shí)施具體行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的步驟和方式去作為，對(duì)違反此項(xiàng)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)受到審查并予以撤銷，同時(shí)應(yīng)承擔(dān)因執(zhí)法程序違法而帶來(lái)的相應(yīng)的法律責(zé)任。如給相對(duì)人造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。

2.執(zhí)法程序公開(kāi)原則

所謂執(zhí)法程序公開(kāi)，指行政主體應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法所依據(jù)的程序公之于眾，使相對(duì)人明白透徹地了解行政執(zhí)法程序。將行政執(zhí)法程序公開(kāi)，有利于提高政府工作的透明度及群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任度。

3、執(zhí)法程序公正原則

即城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在程序上應(yīng)平等地對(duì)待各方當(dāng)事人，避免出現(xiàn)“有利的事?tīng)?zhēng)著管，無(wú)利的事無(wú)人管”的局面，排除任何可能影響行政執(zhí)法公正性的因素。