當前建立農民工社會保障的必要性及對策分析

[摘 要] 隨著工業化、城鎮化進程的加快，越來越多的農村勞動力轉移到城市，形成了規模龐大的農民工群體，為社會經濟的發展做出了積極貢獻。在社會保障方面，農民工社會保障仍處于制度建立的初期，在制度的運行中出現了諸如失業保險嚴重缺失、養老保險參保率低、工傷醫療保險不健全、不能同等享受城市政府提供的公共服務等問題。本文從農民工群體的特征入手，通過對建立農民工社會保障必要性及其存在的主要問題分析，提出完善農民工社會保障制度的幾點建議。

[關鍵詞] 農民工 社會保障 必要性 對策

自20世紀80年代以來，在中國改革開放推動下的經濟發展和城市化、工業化進程中，我國城市中逐漸產生了一個特殊群體——農民工。農民工為我國經濟發展做出了巨大的貢獻，而自身則日益“邊緣化”，其社會保障問題日益成為社會各界關注的焦點。近年來，雖然各級政府相繼出臺了一系列政策與措施，且一些地方的實踐已初見成效，但從總體上來看，針對農民工群體的社會保障制度建設仍處于滯后狀況，農民工的社會保障權益還沒有從根本上得到維護。因此，積極探索適合農民工的醫療保障制度具有十分重要的現實意義。

一、農民工群體的內涵及基本特征

農民工是我國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，是我國城鎮化、工業化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍，也是推動我國經濟和社會結構變革的巨大力量。在此，農民工，是指已完全脫離或基本脫離傳統農業生產經營活動，以在城鎮的務工所得為主要謀生手段，但仍持有農村戶口，且沒有放棄農村土地經營權，兼具農民與工人雙重身份的勞動者。

農民工群體作為近年來出現的一個獨特的社會群體具有以下特征:1.數量龐大且增速快。根據國家統計局農村司《2009年農民工監測調查報告》顯示:2009年度全國農民工總量為2.2978億人，其中外出農民工1.4533億人，與上年相比，農民工總量增加436萬人”。同時，據有關專家預測，未來一段時期內，如果政策不發生大的變化，農民工數量仍會以平均每年500萬人左右的規模持續增加。2.身份特殊且地位尷尬。農民工離開土地甚至居住地在城鎮從事著非農產業，不同于傳統意義上的農民群體。同時，他們又因戶籍的原因而與傳統的城鎮勞動者有別，被包括社會保障制度等在內的一系列面向城鎮居民的相關制度所排斥，使其難以真正融入城鎮社會。3.流動性強。他們中的絕大多數從事著低技能和體力型的勞動，工作崗位很不穩定，頻繁更換工作使得他們經常處于流動之中。

二、目前我國農民工社會保障存在的主要問題。

1.制度模式取向不明確。盡管農民工有多種參保模式，但各地在此問題上的進展很不平衡，在參保方式、參保率、具體政策上都不盡相同。拿養老保險為例，就大致有以下三種模式:以北京為代表的“仿城型”模式、以廣州、深圳為代表的“擴面型”模式和以上海為代表的“綜合保險型”模式。這種制度模式的不明確一方面造成地區之間、企業之間、農民工個人之間新的不公平、不平衡，同時也為未來制度的統一和完善設置了新的障礙。

2.總的參保率低。目前，農民工參加城鎮各種社會保險項目并不存在制度上的歧視，雖然各地都將農民工作為城鎮職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農民工參保率依然偏低。

3.退保率居高不下。由于沒有實行全國統籌，而且全國農民工社會養老保險經辦機構不健全，覆蓋面窄，返鄉農民養老保險關系和養老保險基金轉移困難，只能選擇退保。

三、把農民工納入社會保障體系的必要性

1.建立農民工社會保障制度是解決“三農”問題，加快我國城市化、工業化進程的需要。

城市化和工業化問題與“三農”問題密切相關，只有解決好了“三農”問題，才能更好地解決城市化和工業化問題。“三農”問題的解決歸根結底是要依靠農村經濟的發展，而農村經濟的發展則要靠農民自身，農民發展農村經濟需要具備三個條件:資金、技術和土地。雖然土地問題現在還沒有解決，但它是與社會保障制度聯系在一起的，只要使農民工對針對其自身的社會保障制度的建立具有信心，就能化解其因失去最后的土地保障的后顧之憂，就會使他們愿意把撂荒的土地轉讓出去，實現土地的流轉，進而形成大面積的耕地，為農業的產業化、機械化生產創造條件。三個條件中主要要解決的是資金問題，沒有錢什么事情都辦不成，而農民工外出打工就能獲得工資，就能轉化為資金，用這些資金購買技術和設備，經濟就能啟動發展，農村居民的生活就能得到改善，“三農”問題得到解決，城市化和工業化進程就能加速。

2.建立農民工社會保障制度是社會公平與效率的需要

在社會主義生產經濟條件下，我國的社會、家庭結構發生了巨大的變化，傳統的土地保障和家庭保障功能弱化，同時，機械化大生產條件下的各種職業病、養老、失業等問題都增加了農民工的就業風險和生活風險。這些風險對農民工的生存構成了嚴重的威脅，特別是在轉型的過程中，社會保障是必不可少的安全網，是保障公民合法權益的必要手段。農民工為社會發展做出了自己的貢獻，作為再分配手段之一的社會保障制度就應該為農民工提供社會保障。長期的二元社會經濟結構使城市居民可以充分享受社會保障，而農村居民卻沒有，只能依靠家庭和土地保障，如果農民工的失業、醫療、養老等社會保障問題得不到解決，將不利于經濟的發展，不利于共同富裕目標的實現，因此，把農民工社會保障問題提上議程就成了必然。

3.建立農民工社會保障制度是構建社會主義和諧社會的需要。

社會主義和諧社會形成的必要條件和基本條件就是要追求社會的安定有序。農民工盲目、無序的流動，不僅給交通運輸帶來很大壓力，也不利于流入地的社會管理。近年來，隨著大量農民工涌入城市，各種與農民工有關的違規、違法、犯罪活動逐年增加。農民工進城后，面臨著前所未有的來自各方面的風險和壓力，現在社會保障制度供給的缺失和社會安全管理的不到位，使得這一群體成為各大城市社會治安不穩定的重要因素。建立適合農民工群體特征的社會保障制度，解決農民工進城務工后面臨的各種社會風險，維護其合法、正當的權益，讓他們充分享受社會主義經濟發展的成果，才能為建設社會主義和諧社會創造良好的社會環境，以更好地促進社會的發展。

四、農民工社會保障權缺失的原因

第一，體制上的原因。計劃經濟時期形成的城鄉二元社會結構是造成農民工社會保障權益缺失的主要原因。我國城鄉分割的戶籍制度是傳統的就業制度模式和二元社會保障制度構建的基礎。戶籍制度的存在不但加深了農民與城鎮居民在政治、經濟、文化、心理方面的隔閡，同時也使農民失去了在城鎮就業的機會和享受社會保障的權利。目前，我國的社會保障政策仍是以城鄉二元分割的勞動力市場為基礎制定的政策。由于農民工沒有城鎮居民的身份，進城的農民工就被城鎮勞動力就業制度與社會保障體系所排斥。

第二，經濟利益方面的原因。農民工所在的單位多為私營企業、鄉鎮企業以及個體工商戶，這些用人單位為追求最大利潤，千方百計減少工人成本，不愿為農民工繳納必要的社會保險費，對農民工參保態度消極，經常以各種理由拒絕，或者象征性地將身邊的幾個人參保來應付了事。同時值得一提的是，一些地方政府為了本地區的經濟利益，置國家政策于不顧，對侵害農民工合法權益的行為睜一只眼閉一只眼，造成用人單位對社會保險認識不足，從而違規不參保，或者通過對農民工“合理”威脅，使農民工“自愿”不參保。

第三，觀念上的原因。農民工的知識欠缺，社會保障意識薄弱，對社會保障心存疑慮，擔心交納的保險金以后收不回來，不愿意參加保險;而且農民工的收入大多偏低，工作流動性大，工作地點不固定，他們不愿意參加繳費標準過高的社會保險，而更情愿將寶貴有限的現金收入寄回農村，回鄉尋求土地的保障。

五、完善我國農民工社會保障制度的對策與建議

1.就社會保障具體制度設計方面，應盡快健全和完善以下項目:

(1) 工傷保險制度。各用人單位必須嚴格按照《工傷保險條例》為農民工參加工傷保險。“所以用人單位必須及時為農民工辦理工傷保險手續，并按時足額繳納工傷保險費。在農民工發生工傷后，要做好工傷認定，勞動能力和工傷待遇支付工作。未參加工傷保險的農民工發生工傷，由用人單位按照工傷保險規定的標準支付費用。當前，要加快推動農民工比較集中、工傷風險較高的建筑行業、煤炭等采掘行業參加工傷保險。建筑施工企業同時應為從事特定高風險作業的職工辦理意外傷害保險。”

(2) 醫療保險制度。在現行城鎮職工醫療保障制度框架內，針對農民工流動性強、收入水平低的特點，廣泛開展農民工大病醫療保險，著重解決農民工進城務工期間的住院醫療問題。根據農民工的承擔能力合理確定繳費率，主要由用人單位繳費，建立大病統籌基金。同時，要適當調整醫療保險的起付線，等待期，個人支付比例等方面的政策，如本人不愿或無能力在城市治療的，應制定相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。

(3) 農民工救助機制。農民工在城鎮缺乏生活基礎，是城市中最困難的群體之一，為保障其基本生活權益，應建立包括農民工特殊情形下的貧困救助、遭遇天災人禍時的緊急救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等應急救助機制。

2.要真正使農民工社會保障問題得以解決，還需要改革和完善相關的配套制度:

(1) 加快戶籍制度改革。現行的戶籍制度同社會主義市場經濟體制不相適應，戶籍制度不改革，農民工就永遠不能轉變身份，成為城市居民，也不能享受暈城市居民同等的社會保障待遇。改革戶籍制度，取締其衍生出的各種附屬功能，恢復戶籍的治安管理和人口統計功能，進而徹底的把農民工身份變更為市民身份，使其平等地享有一切社會保障。

(2) 加強農民工社會保障的立法和監督管理，完善法律體系建設。目前，我國還沒有一部完整的、系統的針對農民工社會保障的立法，雖然近年來政府部門也相繼出臺了不少針對農民工社會保障的政策和相關文件，但是這些都是一些指導性條例、通知、決定等，效力太弱。而且各個地方制定的措施不統一，執行混亂。因此，政府必須加快農民工社會保險的立法步伐，盡快出臺統一的關于農民工社會保障權益保護方面方法律，為農民工社會保障的科學管理和健康運作提供法律依據。

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