我國財政科技投入規模與結構研究

[摘 要] 財政資金是科技投入的重要來源。我國財政科技投入的規模與結構現狀表明，我國的財政科技投入與其他國家相比，尚存在較大差距。針對我國財政科技投入在規模、結構和管理中存在的問題，提出相應的對策已成為提高我國財政科技投入績效的必然選擇。

[關鍵詞] 財政科技投入 規模 結構

眾所周知，科技進步對一個國家的經濟和社會發展起著至關重要的戰略作用。科技進步需要強大的經濟資源支持，而支持的決定因素就是全社會的科技投入。因此，各國都積極籌措資金，促進本國科技水平的提高。在全社會科技投入中，政府的財政科技投入是重要組成部分，它在資源配置、組織調控上具有指導和調節作用，是其他科技投入所不可替代的。

一、我國財政科技投入規模與結構的現狀

1.我國財政科技投入的規模分析

我國財政科技投入的規模分析主要從財政科技投入的絕對規模、財政科技投入占GDP的比重和財政科技投入占財政總支出的比重等方面進行分析。

(1) 財政科技投入的絕對規模

財政科技投入在絕對量上逐年增加，但總量較小。從2000年至2008年，財政科技投入由575.62億元增長到2581.80億元。9年時間財政科技投入增長了4.48倍。但相對于財政總支出，其總量仍然較小。2008年的財政總支出為62592.66億元，其財政科技投入2581.8億元，僅占財政總支出的4.1%。

(2) 財政科技投入占GDP比重

財政科技投入占GDP比重反映了一國財政科技投入強度。我國財政科技投入占GDP比重偏小。目前，我國正處于工業化的中后期階段，在這一階段，發達國家的政府研發投入占GDP的比重均在1%以上。而由表1可知，我國2000年至2008年財政科技投入占GDP比重一直維持在0.6%-0.9%之間。相比較眾多國家在工業化中期階段的財政科技投入，我國的財政科技投入處于較低水平。

(3) 財政科技投入占財政總支出的比重

財政科技投入占財政總支出的比重有所下降。20世紀90年代，我國財政科技投入占財政總支出的比重一直維持4.1%-5.1%之間。從2000年起，財政科技投入占財政總支出的比重有所下降，表1數據顯示2000年-2008年財政科技投入占財政總支出的比重一直維持在3.6%-4.3%之間。

此外，我國財政科技投入增長的波動幅度較大，且有的年份增長速度明顯低于財政總支出的增長速度。表1顯示:2000年財政科技投入的增長僅為5.8%，而2006年為26.5%。在2000-2008年這九年中有3個年份財政投入的增長速度明顯低于財政總支出的增長速度。

表1 2000-2008年我國財政科技投入情況

年份財政科技投入(億元)財政科技投入比上年增長(%)財政總支出(億元)財政總支出比上年增長(%)財政科技投入占財政總支出的比重(%)財政科技投入占GDP比重(%)

2000575.625.815886.5020.53.60.58

2001703.2622.218902.5819.03.70.64

2002816.2216.122053.1516.73.70.68

2003975.5419.524649.9511.83.90.70

20041095.3412.328486.8915.63.80.68

20051334.9121.933930.2819.13.90.73

20061688.5026.540422.7319.14.10.80

20072133.5026.449781.3523.24.30.82

20082581.8021.062592.6625.74.10.8

注:2006年及以前年度財政科技支出包括科技三項費、科學事業費、科研基建費和其他科研事業費;2007年政府收支分類體系改革后，財政科技支出包括“科學技術”科目下支出和其他功能支出中用于科學技術的支出;前后年度財政科技支出涵蓋范圍基本一致。

資料來源:根據《中國科技統計年鑒(2009)》整理而得。

2.我國財政科技投入的結構分析

(1) 從科學研究活動的類型來看

科學研究從類型上看主要包括基礎研究、應用研究、和試驗開發。基礎、應用和開發的投入比例應該與科技、經濟發展水平相協調。尤其是基礎研究應該是財政科技投入的主要方向。因為基礎研究屬于純公共產品的范疇，其研究成果具有社會性特征。另外基礎研究也是應用研究和科技成果開發的基礎。但是我國基礎研究投入偏少，難以支撐我國實現向創新型國家的轉變。近幾年來，基礎研究經費在整個科學研究與發展經費(RD經費)中的比重一直徘徊在5%左右。2008年僅為4.8%。而大部分OECD成員國的基礎研究經費占RD經費比重一般在10%-20%之間。

(2) 從科學研究活動的執行部門來看

從縱向看，中央與地方財政科技投入范圍的劃分尚不明確，在中央和地方的財政科技投入項目中存在著很多重疊項目、交差項目。同類型研究，科技資金卻分散在多個省份、多個項目，由不同單位、不同研究人員利用小額度資金分別進行低水平研究橫向。

從橫向看，財政科技投入涉及財政部們、科技部們、衛生部們、農林水利部門等各個部門。部門之間缺乏溝通協調，資金安排各自為政，致使科技項目管理缺乏統籌規劃，科技投入管理缺乏有效的資源整合機制，資金分配操作不規范。例如在對某省科技項目調查中發現，關于肝病問題的研究，投入資金74 萬元，但分散在16 個大項目、33 個子項目中，每個項目平均資金2～3 萬元，由7 家不同的單位承擔，且連續三年所有項目的負責人均不相同，其中某些項目，不但題目相似，研究內容、技術方案等完全相同。這樣的重復投資，分散了資金，除起到為立項而立項的作用外，根本不能達到預期的研究成果。

二、財政科技投入規模與結構的國際比較

1.財政科技投入的規模比較

政府的財政科技投入是一國科學研究與發展經費(RD經費)的重要來源。但是，受一國經濟實力的限制，各國政府的科技投入規模各異，發展勢頭也不盡相同。為了更好的對各國政府科技投入規模進行比較，考慮到各國貨幣單位的不同和匯率換算的復雜性，本文主要采用相對指標進行比較，如政府科技投入占GDP的比重、占科學研究與發展經費(RD經費)的比重等。

(1) 政府財政科技投入占GDP比重

政府財政科技投入占國內生產總值的比重主要用來衡量各國政府財政科技投入的強度，從而反映各國在科學研究與發展方面的實力和努力程度。由表2可以看出:2008年，美國聯邦政府投入的研發經費占其國內生產總值的比例為1.0%;日本為0.7%;德國為0.79%;法國為0.75%;英國為0.67%;中國為0.8%。中國政府的財政科技投入水平與這些國家基本相當。但是，中國正處于工業化的中后期階段，而這些國家在工業化中后期階段時，以1971年為例，美國政府科技投入占GDP比重為1.37%;日本為0.54%;德國為1.07%;法國為1.17%。所以就目前狀況來看，中國的財政科技投入占GDP比重仍然是比較低的。

表2 政府財政科技投入占GDP、RD比重(%)

國家財政科技投入占RD比重(2007)財政科技投入占GDP比重(2008)

美國22.71.0

日本15.60.70

法國38.40.75

德國27.80.79

英國29.30.67

中國27.00.80

資料來源:OECD《主要科學技術指標(2009)》、《主要科學技術指標(2008)》

(2) 財政研發經費投入占RD經費的比重

2007年美國政府財政研發投入占RD經費的比重為22.7%，日本為15.6%，法國為38.4%，德國為27.8%，英國為29.3%，這與20世紀70年代相比下降了很多。從20世紀70年代開始，這幾個國家的政府財政研發投入占國內研發總經費的比重一直在下降。1971年，美國為57.4 %，日本為29.2 % ，德國為46.7 %; 法國為63.9 %; 英國1972 年的數值為49.5 %。造成這種下降的主要原因是進入后工業化時代，企業界的科技投入增加較快，因此企業界所占比例增長速度較快，而政府所占比例相對就減少了。我國正處于工業化的中后期階段，政府科技投入占RD經費的比重應與70年代初期的美、日、德、法等國相似。2007年我國財政科技投入占RD比重為27%，顯然比70年代初期的美、日、德、法等國低很多。

2.財政科技投入的結構比較

(1) 從科學研究活動的類型看

基礎研究成為政府科技投入的優先領域。2007年，美國聯邦政府財政科技投入為1399億美元，其中基礎研究投入為268億美元，占財政科技投入的19.1%。2006年，法國政府財政科技投入為173.4億歐元，基礎研究投入為30億歐元，占財政科技投入的17.3%。而我國政府的基礎研究經費占財政科技投入的比重僅為10%左右

(2) 從科學研究的領域看

美國政府科技投入主要用于國防研究、健康衛生研究、空間科學技術研究、能源環境研究這幾大領域。2008年美國政府科投入用于國防研究的支出為851億美元，健康衛生研究的支出為292億美元，空間科學技術研究的支出為106億美元，能源環境研究支出為42億美元。2006年，法國政府共投入173億歐元用于可持續能源與環境、新材料與信息、生物技術與健康、生態與可持續發展等領域。我國政府的科技投入主要用于生物醫藥、信息技術、IT研究等領域，基本與上述國家的科技投入領域相似。

三、我國財政科技投入規模與結構存在的主要問題

1.我國財政科技投入規模較小，投入強度偏低

我國財政科技投入近幾年來雖然大幅增長，但其規模仍然較小，強度偏低。從與國外相關國家的比較以及統計數據看，財政科技投入規模較小，強度偏低。

從財政科技投入的規模分析，我國財政科技投入增長較慢，在有些年份甚至低于財政總支出的增長速度。在2000年-2008年間，2000年、2002年、2004年的財政科技投入增長均低于財政總支出的增長;財政科技投入的強度分析，財政科技投入強度主要通過財政科技投入占GDP比重這一指標反映。我國目前正處在工業化的中后期階段，2000年-2008年，我國財政科技投入占GDP比重一直在0.6%-0.8%之間;與此同時，發達國家在工業化中后期階段，美國財政科技投入占GDP比重為1.4%以上、法國的為1.1%左右、德國的為1%以上。由此可以看出我國財政科技投入規模仍然較小，強度仍然偏低。

2.財政科技投入結構不合理，投入不足與資金浪費現象并存

(1) 基礎研究領域投入不足，制約著我國整體科技水平提高

基礎研究在整個科技體系中處于核心地位，世界發達國家都非常重視對基礎研究領域的投入，以美國為例，2007年，聯邦政府財政科技投入達到1399億美元，基礎研究經費占268億美元。占到財政科技投入的19%以上。而我國財政基礎研究投入占財政科技投入的比重僅為10%左右。這與我國科學技術跨越式發展的戰略要求是不符的。也與我國要加強原創性創新、增強自主知識產權和提高競爭力的科技發展目標不相適應。

(2) 應用研究和產業化階段投入過多，存在浪費現象

我國目前有限的財政科技投入較多地用在有市場效益的應用研究和產業化階段。財政科技投入有很大一部分用于國有大中型企業的關鍵性技術技術攻關項目和高新技術產業化。顯然這屬于企業的科技活動，具有非公共產品的性質，完全可以通過市場運作，由企業獨立承擔這部分科研經費投入，政府財政的直接資金支持實質上是變相給予企業補助，使得企業自身對于這項研究不承擔風險，缺乏成本約束，從而不會謹慎、節約地加以運用。這也與WTO規則對政府支持企業競爭性技術創新不能超過補助標準的要求不相適應。另外，客觀上也存在資金投向分散、在一定程度上影響了資金使用效益的發揮。

3.財政科技投入的統籌規劃不足，資金利用率低

(1) 財政科技投入政府層級劃分不明確，存在重復、交叉投入

從縱向看，中央與地方財政科技投入劃分尚不明確，交叉投入、重復投入現象嚴重，沒有形成中央和地方科技投入各有側重、相互補充的結構。從橫向看財政科技投入涉及到財政部們、科技部們、農林水利部們、衛生部們等多個部門。這些部門的科技計劃缺少國家層次上的統籌規劃和協調，各類計劃存在著邊界模糊、交叉重疊。由此產生科技計劃項目交叉投入，重復投入，造成了財政科技經費的浪費。

(2) 科研項目重復立項時有發生，資金分散，難以形成聚合效應

到目前為止，我國已先后推出了20余項國家重點科技計劃，形成了一個較為龐雜的國家科技計劃體系。但這一體系缺少國家層次上的統籌規劃和協調，各類計劃存在著邊界模糊、交叉重疊，致使科技項目重復嚴重，資金浪費。同類型研究，科技資金卻分散在多個省份、由不同單位、不同研究人員、分別進行研究，這必然導致科技項目規模小，而且資金也比較分散，致使低水平重復研究過多，科技創新含量低。這不僅浪費財政科技經費，而且難以形成合力，不能從根本上解決問題，不能形成真正有價值的研究成果，嚴重影響項目的完成質量。

4.財政科技投入管理體制不健全，監督體系不嚴密

我國財政科研經費的管理主要以“人治”為主。在科研項目的經費申請中，政府科技部門的行政人員可以直接參與科研項目的選擇、評審以及監督。人際關系在多個層面起重要或主導作用，因此人際關系常常代替了專業標準。科技人員為了申報項目，不再熱衷于科技課題的好壞，而是向有權決定項目分配的政府人員行賄、或者拉關系。科技的專業優勢在現有體制下難以發揮應有的作用。

在科研項目執行過程中，科研經費的使用缺乏有效監管。無論項目的科研經費使用情況如何，無論項目的執行結果如何，均能通過驗收。整個項目監督管理過程缺乏明確的標準及制度，對項目承擔單位缺乏約束力，國家的財政科技資金成了“免費的午餐”，致使目前科技成果的水平低、科技創新力低、科技資金效率低。

5.在政府預算中未設立政府RD經費支出項目，難以進行國際比較

由于在政府預算的科技支出科目中沒有設立RD經費支出項目，無法直接從財政渠道獲得較為全面、系統的政府RD經費投入數據。發達國家為便于統計和國際比較，都設有RD分類項目。目前我國政府RD經費的統計數據只能“自下而上”從相關科目中估算得出。我國曾于2001年由七部委聯合開展了全社會RD資源清查工作，得到了2000年政府科技投入中RD投入的數據，但這只是第一次取得的歷史數據。現在常規地取得這些數據還有相當的難度，只能通過估算得出。

四、提高我國財政科技投入效應的對策

1.加大財政科技投入力度，建立多元化的科技投入機制

應確立財政科技投入在公共支出中的優先地位，從法律層次和操作程序上建立起財政科技投入適度超前、穩定增長機制，加大我國財政科技支出力度，確保財政科技投入的增長速度高于政府財政支出的增長速度。與此同時， 應面向市場，實行科技投入主體多元化。財政、金融、企業、民間團體、外資均可成為科技投入的主體。財政投入應主要用于基礎性的社會公益性項目，并發揮引導和示范作用;金融投入主要用于有價值保障的經濟效益大的項目，發揮支撐作用;企業投入應成為科技投入的重要主體，建立起企業科技自主投入機制;民間、海外資金是科技投入的補充。

2.明確財政科技投入的戰略和重點

首先，加大對基礎研究、戰略性高技術、共性關鍵性技術投入，更多地支持能提高我國技術創新能力，并產生擁有自主知識產權的重大科研成果項目，加強支撐創新活動的科技基礎設施建設。逐漸使基礎研究經費占RD經費由現在的5%左右提高到10%～15%。

其次，繼續發揮財政科技投入主渠道作用，按照“支持重點、兼顧一般”的原則，集中資金保證重點科技領域和重點項目的投入。要根據公共財政的要求，根據社會需求，對重點發展的應用領域進行適當的調整，選擇能最大限度地促進各地區經濟社會發展的重點產業、重點領域和重點項目集中投入，統一規劃，總體設計，分項實施，有重點、有突破、有所為、有所不為。

3.加強對財政科技投入統籌規劃，杜絕財政科研經費的浪費

我國是發展中國家，科技資源十分有限。必須擁有合理的頂層設計和強有力的宏觀調控機制，以保證集中和共享各種優勢資源。因此，國家必須改變目前科技管理條塊分割的現狀，集中進行戰略統籌規劃，使有限的資金及科技資源發揮最大的效用。具體如下:

明確劃分中央與地方財政科技投入的界限，避免或盡量減少不同級次上的重復投入現象，以減少浪費現象發生。中央財政科技投入主要投向為基礎研究、公益性應用研究、高技術研究和科技服務平臺等方面; 地方財政科技投入應著重解決影響區域發展以及提高區域產業競爭力有關的科技問題，尤其是二次開發、科技成果轉化和技術推廣環境建設以及科學普及等方面。

加強科技部們、財政部們、衛生部們、農林水利部們等部門的信息溝通與協調，對各部門的科技計劃進行立項評價，避免重復投入、交差投入。同時，整合各部門的科技資源，制定國家層次的科技資源配置規劃，集中經費，有計劃、有步驟地辦成事關我國經濟和社會發展全局的重大科技項目。改變財政科技投入“短、小、散、低”的狀況。

強化各科技計劃間的整合與協調。在整合現有各科技計劃的前提下，建立專門機構，集中各方面專家，負責國家科技戰略和科技計劃的制定、明確各科技計劃的定位和投向。避免科技計劃項目的重復、交叉。合理確定國家級科技計劃和地方科技計劃投入領域和重點。

4.完善財政科技投入管理體制，規范項目資金的審批和監督

在科研項目審批方面，必須改變目前科技部門行政人員干涉科研項目的現狀，建立由科技專家組成的專業組織，賦予其對科技項目的評審、評價及監督的權力。科技部門的人員主要是服務的職能，可以參與相關法律法規、國家科技戰略等的制定及為其執行服務，可以監督并引導項目的方向。但不能直接干預具體項目的選擇。

在科研項目資金管理方面，重點突出資金管理與項目管理協調統一，推進財政資金事前、事中、事后全方位監督管理。必須嚴格項目申報管理，從源頭上強化資金的事前監管，申請科技經費的單位必須在向有關部門提出申請的同時，向財政部門提出申請。單位申報后，由有關部門與財政部門通過評審專家組成的專業組織或委托專門評估機構等對項目進行嚴格評審;項目通過后，在科研項目經費的撥付過程中，要減少撥款中間環節。對科技項目推行集中支付制度，由財政部門直接劃撥到項目使用單位，不再轉撥或切塊到相關主管部門，防止變更專項資金使用用途和挪用專項資金;在事后財政科研資金的事后管理中，對不能達到預期效益和沒有必要繼續實施的項目，財政部門將根據跟蹤問效的結果停止撥款，并根據實際情況考慮是否追回已撥資金。

5.調整和修訂財政科技投入預算科目

科技投入預算科目的設置應符合財政預算管理要求，方便科技和行業主管部門及研究機構的使用，有利于進行統計和國際比較。在國家財政科技科目中設立政府研究與發展經費(政府RD經費)科目，以保證其在國家財政投入中的地位，確保國家財政用于科技經費的增長幅度高于國家財政經常性支出的增長速度。

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