解決地方融資平臺融資困境

2009年是國家為應(yīng)對經(jīng)濟危機進行新一輪刺激政策的第一年，也是地方融資平臺公司數(shù)量和規(guī)模急劇膨脹的一年，而其巨量的債務(wù)規(guī)模引起了金融市場廣泛的擔(dān)憂，其發(fā)展前景也逐漸變得不明朗。

一、地方政府融資平臺的由來

地方政府融資平臺，指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)，經(jīng)營性資產(chǎn)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。它們多以城市建設(shè)投資公司，城市開發(fā)公司，城市資產(chǎn)經(jīng)營公司或投資控股公司等形式存在，通過政府以財政收入，特殊經(jīng)營權(quán)等作為擔(dān)保而獲得貸款，再將這些貸款投入到各項地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以實現(xiàn)融資功能并完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。

二、地方政府融資平臺的發(fā)展

以一系列的重要歷史事件(主導(dǎo)了融資平臺的發(fā)展)為分割點，我們將地方融資平臺的發(fā)展分為四個階段:第一階段(上世紀80年代——1994年)——萌芽階段，1988年交通部下發(fā)《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁，隧道收取車輛通行費規(guī)定》開啟了各級政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的融資模式;第二階段(1994年——1997年)——初步發(fā)展階段，由于分稅制改革，中央和地方的財權(quán)及事權(quán)逐漸明確，各地方政府積極組建建設(shè)開發(fā)小組等各類機構(gòu)，地方融資平臺公司的作用開始顯現(xiàn);第三階段(1997年——2008年)——加速發(fā)展階段，隨著亞洲金融危機的爆發(fā)，中央實施積極的財政政策，地方政府承擔(dān)了較重的財政負擔(dān)，各類城建，城投公司興起;第四階段(2008年底——至今)——大發(fā)展階段，2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債，中期票據(jù)等融資工具”。截止2009年底，各級地方政府組建了融資平臺公司8000多家，縣級及以下達4000多家。

三、地方政府融資平臺的投融資渠道

國外地方政府融資行為也十分普遍，他們主要通過發(fā)行債券，引入投資基金，信托產(chǎn)品或采用BOT，BT等模式進行融資。我國地方政府融資平臺的融資渠道單一，地方政府沒有發(fā)債權(quán)力，80%以上的融資來源于以地方財政收入為擔(dān)保的銀行貸款。而通過發(fā)行債券，信托理財，投資基金等形式的融資只占很小的比例。

四、融資平臺問題的顯現(xiàn)

地方政府融資平臺對于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的完成，實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟目標起到了關(guān)鍵的作用，但隨著下半年宏觀經(jīng)濟增速的放緩及國家對房地產(chǎn)調(diào)控政策的實施，地方政府融資平臺的還貸能力受到了廣泛擔(dān)憂:

1.宏觀經(jīng)濟放緩，作為銀行貸款的第一還款來源的基礎(chǔ)設(shè)施項目的營業(yè)收入及投資收益將有可能下滑，銀行將不能按期收回貸款，從而影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量及經(jīng)營效益;

2.國家進行嚴厲的房地產(chǎn)價格調(diào)控，土地成交量急劇萎靡，地方財政財政收入受到很大影響，進而影響貸款償還和基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)建設(shè)。而如果一旦還貸風(fēng)險向銀行擴散，銀行收緊貸款，將會對整個宏觀經(jīng)濟造成更大的負面影響。

我們認為現(xiàn)在地方融資平臺公司的最首要問題不是公司能不能最終還款的問題，而是中央政府以后如何定位地方政府在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能，如何規(guī)范地運作地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及如何有效化解地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資難等一系列問題。

五、政策建議:建立地方政府及現(xiàn)有融資平臺公司融資的長效機制

2010年6月13日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。其中對于對融資平臺公司，主要包括以下兩點:劃清地方政府與融資平臺的還貸責(zé)任，逐步去融資平臺為政府融資的職能;同時拓寬地方政府及融資平臺公司的融資渠道，引入民間資本，走市場化道路。

如果按照國務(wù)院的上述通知內(nèi)容繼續(xù)執(zhí)行下去，隨著政府與融資平臺公司關(guān)系地逐漸分離，由于沒有政府信用，財政收入等擔(dān)保，而其自身資產(chǎn)的抵押有限，融資平臺公司因自身經(jīng)營從銀行貸款將變得越來越難。地方政府也失去了為基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)的融資渠道，不管是政府還是平臺公司的融資都將成無源之水，無本之木。因此改革基礎(chǔ)建設(shè)項目投融資體質(zhì)成為國家當前必須考慮的一個重大問題。

為此我們考慮將政府投資建設(shè)項目分為三類:第一類——非經(jīng)營性項目，指那些主要為社會發(fā)展服務(wù)，難以產(chǎn)生直接回報的非營利和具有社會效益性，屬于公共產(chǎn)品的建設(shè)項目。如城市綠化，城市立交橋建設(shè)，街心花園建設(shè)，污水垃圾處理，校園建設(shè)，黨政機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施等。第二類——半經(jīng)營性項目有部分收入，但不能自負盈虧。

這三類項目并沒一個十分精確的界限， 第一，二，三類項目之間有可能互相轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生交叉。比如污水垃圾處理，現(xiàn)在完全靠財政承擔(dān)，居民免費使用，如果以后在水費之中加入污水處理費，那么污水處理有可能轉(zhuǎn)化為第二或三類項目。又比如高速路的建設(shè)，如果過了收費期限，那么公路維護費用將全由政府承擔(dān)。

對于第一類純公益性項目:應(yīng)該主要依靠財政投入，通過發(fā)行政府債券從公開市場融資，并以地方政府財政稅收，土地出讓收入，中央轉(zhuǎn)移支付及第二，三類中可產(chǎn)生收益的投資收益來進行償還;或通過出讓特殊經(jīng)營權(quán)，將非經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性項目，引入民間資本直接進行開發(fā)經(jīng)營并通過財政收入給予對方一定補助以及通過政策支持給予給予低息貸款等。

對于第二，三類經(jīng)營性或半經(jīng)營性項目，由于能產(chǎn)生一定收益，考慮到各個項目收益率及成本收回周期各不相同，可整合在一起歸入地方融資平臺公司，將優(yōu)質(zhì)的原融資平臺公司整合上市，或納入已上市基礎(chǔ)建設(shè)類公司中，通過已上市公司的定向增發(fā)然后在二級市場配股，發(fā)行可轉(zhuǎn)債等融資的方式進行融資。現(xiàn)A股市場中道路橋梁，供水供電等基礎(chǔ)建設(shè)類具有國資背景的公司占大多數(shù)，所以對地方融資平臺公司具備很強的接納能力。

改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體質(zhì)是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一個重要部分。將地方政府融資問題納入資本市場解決，不僅解決了地方基礎(chǔ)建設(shè)的資金問題，將無限責(zé)任有限化，而且由此建立了一個解決地方融資的長效機制并充分發(fā)揮了資本市場的融資功能，有利于推動經(jīng)濟建設(shè)又好又快的發(fā)展。