社區主導型發展視角下的參與式扶貧研究

本文是國家社會科學基金項目“資源環境約束下反貧困機制構建與西部少數民族聚居區經濟社會可持續發展研究”(批準文號:07XJY023)，2009年度甘肅省高等學校研究生導師科研項目 “提升甘肅扶貧開發水平模式選擇研究”(編號:0909-05)及2009年河西學院科研創新與應用校長基金項目“肅南縣少數民族扶貧開發模式選擇研究”階段性成果

[摘要] 本文以甘肅省肅南裕固族自治縣反貧困問題為研究對象，從成因型貧困著眼，以能力提升和權利拓展為目標，提出在新形勢下，賦權參與式扶貧是肅南縣少數民族地區反貧困的主要模式選擇。并基于社區主導型發展(CDD)的視角，對肅南縣少數民族貧困地區實施社區主導型發展模式進行了初步研究。

[關鍵詞] 社區主導型發展 賦權參與 肅南縣 對策

一、引言

根據學者們對貧困問題的研究，貧困可以分為兩類:一是表現型貧困，從經濟學角度看，表現型貧困主要指收入低下難以滿足維持生存所需的生活水平;二是成因型貧困，從社會學和政治學的角度看，成因型貧困主要指貧困人口缺乏發展能力和參與機會(權利)。自20世紀90年代以來，人們對貧困問題的研究，由原來的文化、制度層面的研究，向權利、能力等角度進行了跨學科的拓展，為貧困問題的研究開拓了視野。在當前全世界正遭遇金融危機的嚴峻形勢下，世界上所有國家都在積極探尋消除貧困的有效路徑。世界反貧困事業已出現了新的特點，并由此提出了“賦權、機會、安全”等新的理論觀點和反貧困的主流方案。

新的形勢特點、新目標任務要求我國必須對行政主導型的反貧困方式進行反思，我國的反貧困事業必然從“救濟式扶貧”經“開發式扶貧”，再向“賦權參與式扶貧”的方向轉變(見圖1)。賦權參與式扶貧要求人們能夠自主地參與到有關他們自己的任何發展過程中，也就是要賦予貧困人口參與發展、擺脫貧困的機會和權利。近年來我國在一些地區開展的“社區主導型發展”，把以賦權扶貧理念為核心的參與式扶貧提高到了一個新的層次，同時也為我國的反貧困模式選擇提供了一條新的思路。

二、社區主導型發展及其扶貧效果

1.社區主導型發展的概念及內涵

社區主導型發展(Community Driven Development，簡稱CDD)，又稱社區推動式發展，是一種新型的反貧困治理模式，其核心在于賦權，通過賦權達到扶貧的效果，通過賦權使貧困人口反貧困能力提高，從而形成持續性的發展。CDD重視項目的結果，但更重視項目實施的過程中農民的參與，其核心是加強農民的能力建設，基礎是農民的廣泛參與，是一種尊重農民意愿、讓農民當家作主、提升農民綜合能力的機制。CDD由世界銀行項目運營評估部在20世紀90年代初提出，由扶貧部門與世界銀行、國際計劃、宣明會、樂施會等國際機構共同推動，是參與式扶貧發展的最高層次之一。

2. CDD項目的扶貧效果

2006年，世界銀行利用日本社會發展基金贈款同中國國務院扶貧辦外資項目管理中心合作，在我國選擇了廣西壯族自治區靖西縣、四川省嘉陵區、陜西省白水縣和內蒙古自治區翁牛特旗四個具有代表性的貧困類型地區為社區主導型發展CDD項目試點。四個縣(區、旗)分別代表了中國西南喀斯特地區、丘陵地區、黃土高原地區和農牧區的貧困類型。該項目的目標是通過在生態脆弱的貧困農村實施社區主導型發展項目，以幫助試點社區減緩農村貧困和提高環境可持續性。項目內容包括社區小型基礎設施與公共服務建設、社區發展基金、社區自然資源管理與環境改善。

(1)改善了社區的生產生活條件。CDD項目解決了以往扶貧機制中瞄準困難的問題，深入到貧困地區，通過賦權讓深有體會的貧困主體自主決策，選擇急需的項目優先發展，實現決策人與受益人一體化，從而解決了貧困人口最需要、最現實的問題，改善了社區的生產生活條件，提高了群眾生產條件和生活水平。

(2)促進了鄉村社會能力整合。CDD項目將資源的使用權和決策權完全交給項目區農民，由他們決定實施什么項目，如何實施，通過賦權增強農民對項目的擁有感，調動了農民參與社區發展管理的積極性和主動性，轉變了農民等靠要的思想觀念，通過自我組織、自我管理，整合社區內部資源，實現自我管理社區事務能力的提高。

(3)促進了農村經濟合作組織的發展。CDD項目的一個重要內容就是幫助當地社區組建農村經濟合作組織。農村經濟合作組織以自身特有的民辦性、合作性和專業性等優勢，把服務滲透到從生產到流通的各個環節，解決了農民單家獨戶干不了的許多問題。

(4)保障了婦女的發展權力。婦女在農村中，一般很少能進入公共利益分配的決策當中，而CDD項目則不同，CDD項目區婦女也在積極參與項目區的討論、決策和實施的過程中，提高了自我發展的意識，并開始形成有組織地根據自身能力開展反貧困活動，探索發展農村經濟合作組織的道路。

三、肅南縣少數民族貧困現狀及驅動因素分析

1.貧困現狀

肅南縣是全國惟一、甘肅獨有的裕固族自治縣。肅南裕固族自治縣地處河西走廊中部、祁連山北麓，總面積2.38萬平方公里，整個區域橫跨河西5地市，同甘青兩省的15個縣市接壤。全縣轄6鄉2鎮、9個國有林牧場、101個行政村和3個城鎮社區，有裕固、漢、藏、蒙古等11個民族，總人口3.62萬，其中農牧業人口2.61萬，占72.12%;少數民族人口2.03萬，占56.05%;裕固族人口9658人，占26.67%。人口密度為每平方公里1.5萬人，是一個靠天然草場放牧的傳統畜牧業縣。

2001年，肅南縣有馬蹄、明花兩個重點貧困鄉，共14個行政村1792戶7166人，占全縣農牧村總人口的28.36%，其中:貧困戶1234戶4939人，人均收入1625元(明花鄉貧困戶494戶1976人，人均收入1450元;馬蹄鄉貧困戶740戶2963人，人均收入1800元);2009年，貧困鄉村農牧民人均純收入達到1910元，貧困人口減少到4939人(包括返貧人口)，貧困面下降19.6%。但其中人均純收入625元以下的特困戶有243戶，1542人。[4]肅南縣為解決少數民族的貧困問題，曾經付出了巨大的努力，但目前扶貧效益不但沒有上升，反而呈現明顯的下降趨勢，有的地方甚至出現返貧、更貧的現象。

2.驅動因素分析

(1)生態環境進一步惡化。貧困鄉村大多地處海拔2000米以上的祁連山沿山地帶和荒漠、半荒漠草原地區，氣候寒冷，霜期過長，年降水量不足150毫米，水資源極度匱乏，人均水地僅0.3—0.8畝。隨著全球氣候的變暖和過度放牧，導致祁連山雪線不斷上升、草原荒漠化、沙漠化、鹽堿化加劇，生態環境進一步惡化，生產生活條件難以從根本上改變，使農牧民大幅度減產欠收，因災返貧現象嚴重。

(2)經濟發展水平較低。肅南縣近幾年GDP、地方財政收入、農牧民人均純收入等各項經濟指標均低于全市水平。2009年農牧民人均純收入雖比上年增長10.43%，人均增收576元，但僅達到6098元(統計數)。受自然條件及經濟水平的制約，貧困地區交通通訊、教育衛生、廣播電視等基礎設施建設嚴重滯后，缺乏先進實用的生產技術，投入高、產出低，長期處于貧困狀態。

(3)農牧民文化素質低下。貧困人口自我積累、自我發展的能力還很差。許多農牧民安于現狀，不思進取，商品意識薄弱，競爭觀念淡漠，安于現狀，坐等救濟。由于思想觀念陳舊、生產方式落后、科技含量低，直接影響到牧民家庭經營收入的快速提高和貧困牧民脫貧致富的進程。

(4)忽視貧困人口的主動性和創造性。無償救濟式扶貧，并不能真正使窮人擺脫貧困，相反，使部分窮人陷入越扶越窮的惡性循環之中，甚至使窮人自尊心和自信心受到某種程度的傷害;開發式扶貧沒有使農民擁有擺脫貧困陷阱的能力，反而出現了農民持續邊緣化的現象。

(5)扶貧的工作目標脫離實際。在一些地方，扶貧的工作目標開始異化，其目的不在于消除貧困，而是為地方政府獲取更多的資金?；鶎诱隽嗽S多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事，“作秀”成本太高。

(6)政府領導者往往單方面決策公共事務。在不少地方，許多與農民生產生活緊密相關的事務，比如土地承包、修路修橋、通電通水、農技服務、衛生保健和計劃生育等等，幾乎都靠政府來推動。農村社區內部基本上實行的是黨支部一班人“為民作主”的決策管理模式，大多數農民都沒有說話的機會

四、肅南縣實施CDD的對策

1.廣泛的參與，確保貧困人口能夠從中受益。無論項目大小，首先要充分聽取地方基層意見，以強化地方責任和主人翁意識。對延伸到鄉鎮甚至村一級的部分公共服務設施建設項目，更充分地聽取地方和基層的意見，使中央政府支持的有關服務體系專項建設規劃更好地反映地方的實際需求，更好解決普遍公共服務的提供問題。。

2.充分賦權，形成服務型政府扶持引導下村民自主管理的治理結構。要形成廣泛參與、民主決策、權力制衡、信息公開的鄉村公共事務管理機制，提高貧困人群自我組織和管理能力。將項目決策權交給社區，由自然村通過民主選舉成立的項目實施小組，具體負責項目的申報、實施、組織、管理和后續維護等;將資金控制權交給社區，由村民自己討論制定資金管理辦法，民主選舉管理人員;成立專門的社區監督小組，隨時檢查資金使用情況;建立公開透明的公示和投訴機制，確保項目社區的知情權和決策權，制定投訴處理程序和規定，暢通投訴渠道。

3.培育和發展鄉村草根組織，建立為社區提供支持的服務體系。通過培育和發展草根組織，充分彌補政府和社區居民所不及，從而形成政府和民間組織之間的優勢互補，共同推動農村社區主導型發展的格局。在縣、鄉建立由政府有關業務部門組成的項目支持小組，負責為為農民和社區提供技術指導和資金支持，

4.培育并留住一批農村社區工作者隊伍建設。隨著農村社區主導發展的深入，迫切需要發展和壯大農村社區工作者隊伍。社區工作者是社區發展中各項工作開展的執行者，是社區工作的主要承擔者。盡快地培育并留住一批有文化、懂技術、會經營的新型社區工作者，使他們成為社區主導型發展的中堅力量。

5.擴大CDD外延和覆蓋面，全面推進扶貧開發進程。扶貧部門在推動CDD過程中，發揮自身綜合扶貧開發的機構、人才、經驗和信息等優勢，整合各種扶貧開發的增量和存量資源，在原有項目基礎上擴充科技、教育、衛生、文化等子項目，積極探索培育新型農民的綜合化、制度化和規范化新路子，促進貧困地區農村經濟、社會的協調發展和全面進步。通過持續的社區發展行動，形成政府幫助群眾，群眾之間互相幫助的新風尚，使村民的權利意識、自由意識和集體意識空前發展，并形成一套嶄新的價值觀和道德觀等價值體系。

參考文獻:

[1] 陳標平胡傳明:建國60年中國農村反貧困模式演進與基本經驗[J].求實，2009，(07).

[2] 高偉. 探索社區主導型發展推動貧困地區新農村建設[J].中國發展，2008， (06).

[3] 蒙云龍庾 虎:賦權扶貧:農民貧困問題解決的新出路[J].中北大學學報(社會科學版). 2009，(06).

[4]肅南縣農業辦:肅南縣貧困鄉村扶貧開發工作情況匯報[R].肅南裕固族自治縣公眾信息網(http://www.gssn.gov.cn/search.asp)，2010年5月31日

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[7] 陳雷:中國社區主導型發展扶貧項目成效、問題與對策

[J].蘭州學刊，2010，(04)