以美為鑒完善我國銀行監管模式

[摘要] 銀行監管模式是銀行監管制度的核心和靈魂。我國現行的“單線多頭”的監管模式在金融業由分業經營向混業經營轉向的趨勢下，其弊端日益顯現和暴露。作為分業監管與統一監管相結合的折中模式，美國“雙線多頭”的傘形監管模式，為完善我國的銀行監管模式提供了一個良好的參照。我國可以以美為鑒，在現有基礎上，通過一系列改革，建立起適合我國國情的“牽頭式功能型”的銀行監管模式。

[關鍵詞]美國 完善 銀行監管模式

隨著金融市場的發展，證券業、保險業和銀行業越來越發達，金融機構多元化、金融工具和金融業務多樣化的局面逐漸形成。在此背景下，我國建立起中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會分工明確、相互協調的“單線多頭”的分業監管模式。然而，近年來，隨著金融業的發展和格局的調整，世界范圍內出現了從分業經營向混業經營轉向的趨勢，我國目前的分業監管模式不斷受到新的挑戰與沖擊，出現了制度落后于市場的弊病，導致了監管失靈和低效。

一、我國現行的銀行監管模式及弊端

1.我國現行的銀行監管模式

1992年和1998年，中國證券業監督管理委員會和中國保險業監督管理委員會相繼成立，將對證券業和保險業的監管職能從中國人民銀行中分離出來。2003 年，中國銀行業監督管理委員會正式成立，專門負責對銀行、金融控股公司、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構等的監管。至此，中國人民銀行將對銀行業、證券業和保險業的監管職責分別移交給銀監會、證監會和保監會，人民銀行主要負責貨幣政策的制訂、實施、調控等一系列非直接監管金融機構的任務。中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會同受國務院的領導，形成了銀監會、證監會和保監會三個獨立機構分別監管三種類型的金融機構的“單線多頭”的分業監管體制(見圖1)。

2.我國現行銀行監管模式的弊端

我國目前“單線多頭”的分業監管體制與金融機構業務界限清晰、分工明確的分業經營格局是相適應的，有利于監管部門集中精力對各自負責的對象進行監管，提高金融監管效率和監管水平。然而，自20世紀90年代以來，西方發達國家紛紛放松了對金融領域的管制，世界范圍內混業經營已成為大勢所趨。我國作為世界上少數實行分業體制的國家，雖然目前的制度、技術與市場條件還不允許我國立即實現全面的混業經營，但從實際情況來看，我國的銀行、證券、保險和信托等的合作日益密切，事實上已出現較多的混業經營狀況。我國的“單線多頭”的分業監管模式在混業經營的趨勢日漸明顯、金融機構業務交叉日益增多的情況下，其弊端也日益顯現。

(1)各監管機構之間協調困難

分業監管可能使得同一個金融機構接受不同監管機關的監督和管制，這就要求監管部門在進行跨業監管的時候，必須注意部門之間的協調。然而中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會之間的協調機制尚不健全，基本上處于分兵把守、各自為戰的狀況，協調的難度相當大，協調成本也較高。我國雖然已經建立起人民銀行、銀監會、證監會和保監會之間的“主席聯席會議”制度，簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》，但這種分工協作機制是松散的，在法律上沒有明確牽頭人以及每一金融監管機構應承擔的監管責任，使聯席會議制度面臨流產的危險。

(2)難以綜合評估混業經營的金融機構的風險

我國各個監管機構在法律上是獨立的平級主體，不存在上下級關系，要想隨時進行溝通和協作十分困難。而且各監管機構的監管理念和監管目標也不一樣，當對混業經營的金融機構有雙重目標要求時，單個監管者很可能不去承擔其他監管者的工作和責任，特別是如果金融集團中某一實體的風險受其他實體的影響很大，只對集團某一實體有監管權的機構很難評估它的真實風險。

(3)易產生監管真空和重復監管，降低監管成效

在金融創新和混業經營迅速發展的情況下，我國各監管部門在工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、信息難以共享，很容易出現監管真空，各金融機構為逃避監管，會產生“監管套利”現象，這將嚴重影響監管的有效性，加劇金融領域的矛盾與混亂。而且在分業監管體系下，各監管機構對混業金融機構會產生重復檢查和報告要求，加大了金融監管活動的成本，影響了金融機構的正常業務運行，降低了金融監管的效率。

二、美國“雙線多頭”的傘型監管模式

“雙線多頭”的監管體制既是美國聯邦制度高度分權所造就的，也是在出現多次金融風險之后不斷總結經驗教訓、修正監管體制的結果。“雙線”即聯邦政府和州政府兩條線對銀行都有監督權，“多頭”是指在每一級又有若干個機構共同行使監管職能。在聯邦這一級上，有8個監管機構，其中最主要的三個監管機構是:聯邦儲備體系(簡稱FRD)，貨幣監管署(簡稱OCC)，聯邦存款保險公司(簡稱FDIC)。在州這一級上，50個州各有各的金融法規，各有各的銀行監管官員和管理機構。

1999年，美國《金融服務現代化法》的出臺，標志著分業經營在美國的終結。該法允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營銀行、證券和保險業務，由此開啟了混業經營的局面，同時也確立了“功能性監管”的原則。對應金融控股公司這種傘狀結構，美聯儲被賦予傘型監管者職能，金融監管框架出現了調整(如圖2):從整體上制定美聯儲為金融控股公司的牽頭監管人，成為金融控股公司的基本監管者，負責該公司的綜合監管，并且與財政部一起認定金融控股公司允許經營的金融業務范圍。同時，金融控股公司又按其所經營業務的種類接受不同行業主要功能監管人的監督。牽頭監管人與功能監管人必須互相協調，共同配合。為避免重復與過度監管，牽頭監管人的權力也受到相當的限制，美聯儲必須尊重金融控股公司內部不同附屬公司監管當局的權限，盡可能采用其檢查結果。在向被監管對象取得信息時，美聯儲應優先從有關監管機構獲得，以避免被監管者重復提供信息，減輕被監管對象的負擔。同時，為了避免沖突，《金融服務現代化法》還建立起聯邦儲備理事會和財政部長之間的協商制度，當聯邦儲備理事會行使檢察權時，也應與其他監管機構之間加強協調。

美國的“雙線多頭”的傘形監管模式是分業監管與統一監管相結合的折中模式，一定程度上彌補了單純的分業監管或單純的統一監管的缺陷。一方面，美聯儲作為牽頭監管人，可以對金融控股公司的總的合并報表以及各子公司之間的關聯交易和資金流動狀況實行監管，從總體上掌控金融控股公司的風險，以維護整個金融業的安全;另一方面，各專業監管機構作為功能監管人，以金融業務的功能為依據來劃分監管對象，有利于對金融控股公司的各子公司實施有效的專業化監管，從而也保持了分業監管的優勢。

三、以美為鑒建立“牽頭式功能型”監管模式

在對我國金融業發展狀況、金融監管機構設置情況和國際金融業發展趨勢進行分析的基礎上，我們可以考慮借鑒美國模式，建立一種介于完全分業監管和完全統一監管之間的“牽頭式功能型”監管模式，這也將是符合我國國情的現實可行的選擇。在銀監會、證監會和保監會之間建立一個正式而穩定的協調機構——中國金融監督管理局(具體設計見圖3)，對銀監會、證監會和保監會實施統一管理，為具體專業監管問題的討論磋商建立暢通的渠道，加強維護金融穩定的合作。具體來說，可作出如下安排:

第一，建立各層次管理機構之間的協調機制。首先，建立發改委、財政部等國務院有關部委與人民銀行、金融監督管理局之間的聯席會議制度。通過相互之間的信息溝通，就關系金融體系穩定的重大問題進行磋商，有效防范和處置金融業的突發事件，堵塞各種監管漏洞，真正在維護金融穩定等方面形成監管合力。其次，建立人民銀行與金融監督管理局之間的聯系會議制度。通過召開雙方的聯席會議，相互通報最新的金融運行情況以及貨幣政策的落實情況，才有助于協調貨幣政策與金融監管的實施，統籌安排對相關金融機構的檢查監督，分清職責，提高效率。最后，建立金融監督管理局與銀監會、證監會、保監會之間的聯席會議制度。保證四方之間的信息暢通，有助于金融監管局對整個金融業風險的了解和掌握，也有利于對金融發展和創新中出現的問題充分討論，協商解決。

第二，加強牽頭監管人與功能監管人對各金融機構風險的全面掌控。銀監會、證監會、保監會三家監管機構按照“功能型監管”的理念，分別對各金融機構的銀行類業務、證券類業務和保險類業務進行監管，并由該金融機構的主營業務決定一家監管機構負主要責任，類似于美國金融監管體系中的功能監管人。銀監會、證監會、保監會要保證將監管結果及時反饋到金融監督管理局，由金融監督管理局對各監管結果進行匯總分析，并對金融控股公司等混業經營機構進行并表處理，從而真實、全面地反映各金融機構及其下設的各附屬機構的經營狀況和風險狀況，有效避免混業經營所帶來的潛在風險的積聚與爆發。

第三，依據“功能型監管”理念建立起來的銀行監管體系可有效避免監管真空和重復監管。功能監管的優點在于對金融機構不同業務實行監管，能夠實施跨產品、跨機構、跨市場的協調。容易明確金融產品的監管歸屬，避免監管“真空”和多重監管。同時，由于金融產品所實現的基本功能具有較強的穩定性，使得據此設計的監管體制和監管規則更具連續性和一致性，能夠更好地適應金融業在今后發展中可能出現的各種新情況。針對我國目前金融業發展現狀而言，“牽頭式功能型”的監管模式符合我國金融業由分業經營向混業經營過渡的現狀，在維持我國現有監管機構的穩定性的同時，適應了銀行業務融合的混業經營大勢。

伴隨著銀行業由分業經營向混業經營的過渡，我國分業監管模式的弊端也逐漸顯現。美國“雙線多頭”的傘形監管模式，作為分業監管與統一監管相結合的折中模式，為構建適合我國國情的銀行監管模式提供了一個良好的參照，我們可以在現有銀行監管模式的基礎上，通過一系列的改良與變革，最終建立起一個具有中國特色的、能夠有效防范和化解金融風險的銀行監管模式。

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