戶改背后的土地問(wèn)題

中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元體制，發(fā)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以重工業(yè)為優(yōu)先目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，即在城市和農(nóng)村的要素市場(chǎng)被分割的前提下，通過(guò)價(jià)格扭曲等方式，從農(nóng)村提取剩余來(lái)補(bǔ)貼城市工業(yè)。這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也產(chǎn)生了中國(guó)城市化水平偏低的現(xiàn)狀。

在改革開(kāi)放階段，盡管原來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略被糾正，但分割的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)并沒(méi)有完全得到統(tǒng)一。進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，其目標(biāo)正是要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，在保持城市化高速推進(jìn)的同時(shí)，提高農(nóng)民收入、改變農(nóng)村的落后面貌。

戶籍和土地：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的焦點(diǎn)

以人口的流動(dòng)為例，盡管農(nóng)村居民到城市打工已不再受到限制，但由于戶籍分割，農(nóng)民工無(wú)法獲得與城市居民相當(dāng)?shù)墓卜?wù)和社會(huì)福利，這造成眾多農(nóng)民工成為“流動(dòng)人口”，難以在城市長(zhǎng)久居住下來(lái)，阻礙了人口城市化的進(jìn)程。

盡管現(xiàn)行戶籍制度的缺點(diǎn)人所共知，但要改革卻不容易。其中最大的困難，在于戶籍被附加了許多的公共服務(wù)和社會(huì)福利。

這意味著，打破城鄉(xiāng)戶籍分割就要拉平城鄉(xiāng)居民在這些方面的巨大差距，這會(huì)造成巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

不僅是戶籍，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割也持續(xù)到現(xiàn)在。農(nóng)民雖然可以無(wú)償占有和永久使用包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地，但是卻無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓給城市居民和工商企業(yè)利用。

在現(xiàn)有的征地制度下，征地是擴(kuò)大城市土地利用的惟一合法路徑。農(nóng)村和農(nóng)民負(fù)有土地被國(guó)家征用的義務(wù)，可以獲取按土地原用途計(jì)算的一次性補(bǔ)償，卻不能平等分享城市化帶來(lái)的更高的土地增值收益。同時(shí)，城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)，阻礙了空間資源的優(yōu)化配置，影響了工業(yè)的集中和人口的集聚。如同城鄉(xiāng)戶口所附帶的巨大福利差異一樣，土地市場(chǎng)的分割也造成了城鄉(xiāng)土地價(jià)值的巨大差異。

不同的是，這種土地價(jià)值的巨大差異，如果運(yùn)用得當(dāng)，不但不會(huì)成為改革的阻力，反而可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供資金后盾。這是因?yàn)椋坏┐蛲ǔ青l(xiāng)土地市場(chǎng)，城鄉(xiāng)之間的土地級(jí)差，將可被用來(lái)投入農(nóng)村，改善農(nóng)村面貌、改進(jìn)農(nóng)民生活水平。

因而，戶籍和土地，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的焦點(diǎn)。將土地與戶籍掛鉤，利用農(nóng)村土地?fù)Q取城市戶籍所附帶的社會(huì)福利的改革思路也應(yīng)運(yùn)而生。“土地?fù)Q社保”就是一個(gè)形象的表述，意味著把農(nóng)民放棄土地與獲得社保——實(shí)際代表了城市的各種社會(huì)福利——掛起鉤來(lái)。然而，質(zhì)疑也接踵而至。

質(zhì)疑的主要內(nèi)容是，包括社保、住房、醫(yī)療、教育在內(nèi)的公共服務(wù)，乃是公民理應(yīng)獲得的社會(huì)福利，如果同土地掛鉤，難免讓人產(chǎn)生政府借著改革剝奪農(nóng)民的疑慮。此外，社保作為將來(lái)才發(fā)生的支付，其償付責(zé)任被推到未來(lái)，難免讓人產(chǎn)生政府往后推卸責(zé)任的疑慮。

而此次成都提出的戶改意見(jiàn)，更將“農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)”作為改革亮點(diǎn)，以打消人們對(duì)于借改革之名剝奪農(nóng)民利益的擔(dān)心。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)固化意義深刻

上世紀(jì)80年代初的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，重新界定了農(nóng)民對(duì)集體土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決了農(nóng)村溫飽問(wèn)題。然而，農(nóng)民仍然缺乏完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)——其中最重要的是轉(zhuǎn)讓權(quán)。權(quán)利的不平等，加劇了城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距，成為城鄉(xiāng)收入不平等擴(kuò)大的主要原因。

城市化的加速，為農(nóng)村發(fā)展提供了新的機(jī)遇，也對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度提出了新的要求，以“清晰的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”為重點(diǎn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有必要適時(shí)發(fā)展為以“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”為重點(diǎn)的更加完備的產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地（宅基地）使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等，農(nóng)民具有占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，必須加以保障。唯此，城市化進(jìn)程中的侵權(quán)行為才能從制度上得到遏制，而城鄉(xiāng)收入差距也才有望縮小。

正是在這樣的背景下，成都從2008年初開(kāi)始，開(kāi)展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在全域范圍進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等，被固化為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予農(nóng)民的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利。由此，農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利通過(guò)確權(quán)得到固化，不會(huì)因?yàn)閼艏母淖兓蚴浅青l(xiāng)戶籍的統(tǒng)一而失去，這為建立以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的要素市場(chǎng)搭建了平臺(tái)，也為此次戶籍改革做好了準(zhǔn)備。戶改中“農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)”的主張，乃是成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的自然結(jié)果。

如此一來(lái)，農(nóng)民帶著產(chǎn)權(quán)進(jìn)城就業(yè)，并與城鎮(zhèn)居民做到“同工同酬”，在工資形成、社保與福利等方面獲得同等地位，就可能長(zhǎng)久居住下來(lái)，提升消費(fèi)水平，提高生活質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)所謂的“人口城市化”。同樣，城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)規(guī)范的繼承、贈(zèng)與、交易等方式，合法獲得農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓出來(lái)的資源產(chǎn)權(quán)。

土地產(chǎn)權(quán)改革與戶籍改革并行，加上成都近年來(lái)在農(nóng)村基層治理機(jī)制、以及城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破，為生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)提供了基礎(chǔ)性的條件，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化創(chuàng)造了前提。

戶改需配套征地制度改革

然而，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍的改革并不容易。

要想統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)和社會(huì)福利，無(wú)非有兩個(gè)辦法，一是城市反哺農(nóng)村，以降低城市居民的福利水平為代價(jià)，提高農(nóng)村居民的福利水平。這樣的改革無(wú)疑會(huì)損害城市居民的利益。另外一個(gè)辦法，是將農(nóng)村居民的福利水平逐漸提高到城市居民的水平，最終實(shí)現(xiàn)均等化。這樣做，無(wú)疑需要巨大的財(cái)力。如何在財(cái)政上保證成都戶改12條措施的兌現(xiàn)，還需要仔細(xì)地測(cè)算。

此外，率先實(shí)施戶籍改革的成都和重慶，都以流出農(nóng)民工為主，吸納的外來(lái)人口比例并不大。因此，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，主要是對(duì)轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一，較少涉及到戶籍在轄區(qū)之外的人口如何在轄區(qū)內(nèi)取得均等的公共服務(wù)和社會(huì)福利的問(wèn)題。一旦戶改推向全國(guó)，對(duì)于那些有大量農(nóng)民工流入的地區(qū)，在財(cái)務(wù)上更是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

客觀地講，龐大的公共服務(wù)和社會(huì)福利開(kāi)支，無(wú)疑要靠城市化產(chǎn)生的收益來(lái)支撐。

核心的問(wèn)題是，城市化帶來(lái)的土地增值收益如何用到城鄉(xiāng)居民身上。是繼續(xù)堅(jiān)持征地制度，以“土地財(cái)政”的方式剝奪農(nóng)民，再經(jīng)由政府之手實(shí)現(xiàn)再分配？還是打破征地制度，徹底還權(quán)于民、打通城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地入市參與城市建設(shè)，讓農(nóng)民直接合法分享城市化帶來(lái)的土地增值收益？

十七屆三中全會(huì)早已提出了縮小征地范圍、推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)的土地制度改革綱領(lǐng)。而成都在集體建設(shè)用地入市方面也已經(jīng)有了諸多的民間自發(fā)或是政府推動(dòng)的創(chuàng)新，5·12地震之后，都江堰、大邑、彭州等地的“聯(lián)建”政策在短時(shí)間內(nèi)迅速動(dòng)員了大量社會(huì)資金，參與到農(nóng)村的災(zāi)后恢復(fù)重建之中。雙流縣的蛟龍工業(yè)港，則是在集體建設(shè)用地上建起了工業(yè)園區(qū)，被占地農(nóng)民保留了土地所有權(quán)，能夠持續(xù)獲得不斷提高的土地收益。而在錦江區(qū)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的直接出讓也成效初顯。

這些征地制度改革的嘗試，讓農(nóng)民直接分享到了城市化帶來(lái)的土地增值收益，同時(shí)避免了最近一段時(shí)間各地頻發(fā)的征地、拆遷沖突。這樣一種城市化下的土地收益分配方式，既保障了農(nóng)民權(quán)益，也有效動(dòng)員了社會(huì)資金，可以幫助克服單一的戶籍改革所面臨的巨大困境。

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的重要組成部分，成都的戶籍改革有望在土地制度改革、農(nóng)村基層治理機(jī)制改革，以及城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)改革的配套下，實(shí)現(xiàn)突破。

作者為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院助教授

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