從治堵反思城市化模式

上世紀90年代以來，尤其是過去五年，中國各城市土地與人口規模擴張極快，而城市病似乎同樣來得極快。幾年時間，大大小小的城市被快速增長的汽車塞滿。在中心城區，道路擁堵已成家常便飯。北京作為全國中心之中心，擁堵也尤其嚴重，首善之區成為“首堵”之區。

面對各方責難，北京市下決心治理擁堵，近日出臺的《北京市關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》（征求意見稿）提出六大治理措施，從疏解中心城區功能和人口、加快道路交通基礎設施建設、加大優先發展公共交通的力度，到改善自行車步行交通系統和駐車換乘條件、加強機動車管理、提高交通管理和運輸服務水平等，可謂面面俱到。

這個方案如能切實實施，或可收到一定效果。但公眾至少從兩方面提出疑問：第一，這些措施果真能夠解決擁堵問題嗎？因為該文件所列各種措施，北京一直在實施，似乎效果不彰。

第二，這些措施即便確實有效，市民支持嗎？本方案的新意，也正在涉及私家車的政策構想，比如擴大限行措施實施范圍，提高中心城區停車費等。對此，民眾已經議論紛紛。

比較多的批評意見認為，北京市出臺這個方案過于匆忙，似乎把道路擁堵當成一個單純的技術問題來看待，通過組織一些專家，參考外國經驗，關起門來制定一套政策，就可以解決困擾一個城市上千萬人生活的大問題。

中國各地城市的擁堵，形成于多個層面的多個因素。首先，城市管理當局的交通理念和道路交通管理技術十分滯后。理念滯后的表現是，城市交通規劃缺乏前瞻性，沒有及時發展軌道交通。在人們已經形成駕車出入習慣、交通已然擁堵之后，才被迫發展軌道交通。技術落后表現在地面道路布局不合理，尤其是沒有處理好快速道路與一般道路的銜接問題，結果這些銜接處通常成為梗阻處。

其次，城市規劃布局從一開始就存在嚴重缺陷。此即人們已談論十幾年的“攤大餅式”城市擴張模式。中國的城市幾乎全部是單一中心格局，公共資源過度集中于原有中心城區。而城市快速擴張，大量人口居住于中心區以外。如此形成大量人口同時出入的通勤壓力，城市道路就是因此而經常癱瘓的。

第三，城市定位嚴重錯亂。城市首先是人的聚合體，是市民們安頓自己健全生活的場所。但在增長主義治國觀念支配下，各級政府官員首先把城市當成GDP增長的載體，把城市建設當成獲取財政收入的商業活動來經營。政府的財政考量嚴重扭曲城市規劃，基于經濟目的配置要素的空間結構，人為地制造了交通需求。而過分追求城市化的高速度，讓城市這個生命體沒有時間來自我調適。

上述三個層次的問題可歸結為一點：城市發展的主導權之失衡。城市是全體市民的城市，城市當服務于市民的幸福。

為此，城市發展當由市民主導，市民當廣泛參與關涉城市一切重要事務的決策過程。但在中國，市民缺乏參與權，城市基本上是被權力主導的。民意缺失的制度也讓專業意見無從置喙。

權力主導的城市化過程，形成了人們目前看到的情形：城市與生活并不諧和，建筑與文化彼此分裂。在這背后則是治理與增長的格不合，官員與民眾的嚴重脫節。而一旦民眾感覺到城市對自己的“敵意”，也就會拋棄對城市的公共責任，不顧一切地追求私人的便利而罔顧他人之便利。

由此可以看出，交通擁堵不過是城市治理整體不良的一個表征而已。治理道路交通擁堵，技術措施、財政投入固然重要，關鍵還是重新思考城市與人、生活與經濟的關系。城市的嚴重擁堵已經提出了進行這一反思的緊迫要求。

政府需要反思，但更為重要的是，政府應與民眾共同進行思考。既然城市擁堵在很大程度上是因為政府過去的城市發展的決策過程中，忽視了市民，忽視了生活之內在邏輯，拂逆城市自然運行之道，那么有效地解決城市擁堵的方案，則必須把市民的生活便利和幸福當成政策的惟一目標，而通過市民的廣泛參與來尋找解決擁堵問題的辦法。

這不僅是北京市應當做的事情，也是其他城市應當做的事情。經過十幾年突飛猛進，已經到了對既有的城市化模式之成敗得失進行全面反思的關節點。中國的城市化本來具有后發優勢，權力主導模式讓這種后發優勢無從發揮，城市病反而更為嚴重。

目前，對城市化負有責任的人，市民、學者和政府，需同時從事兩方面的工作：治療已有之城市病，防止病毒擴散于正在展開的城市化進程。