基于新制度經濟學的我國經濟轉軌時期政府職能探析

摘 要:我國正處于經濟轉軌時期，筆者試從新制度經濟學視野嘗試分析我國的政府職能。闡述了經濟轉軌時期的政府職能與面臨的問題，指出了我國政府職能不完善的表現，提出了完善政府職能的對策。

關鍵詞:新制度經濟學;政府性質;政府職能;經濟轉軌

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0091-01

1 政府的性質與職能

在經濟學領域中，國家和政府是同義語。關于國家的性質，政治學中的契約論早有論述。契約論解釋了為什么國家提供一個經濟地使用資源的框架，從而促進福利的增加。但它沒有進一步分析訂立契約各方的利益要求，以及國家在實現契約的過程中是如何解決不同利益集團之間的爭斗的。諾思通過對以往國家理論的批判，從經濟人的假說中提出并描述了國家模型的三個特征:一是國家為取得收入而以一組被稱為“保護”和“公正”的服務作為交換;二是國家為使收入最大化而為每一個不同的集團設定不同的產權;三是國家面臨其他國家或潛在統治者的競爭?；谶@三個特征，國家的存在表現出兩面性:它既要使統治者的租金最大化，又要降低交易費用以使全社會總產出最大化，從而增加國家稅收。

在新制度經濟學的最新研究中，通過將博弈論引入政治學和經濟學問題的分析而使對政府問題的研究更加深入。事實上，政府既非無所不知，也非追求利他主義的集體行動者。政府作為公共政策的制定者和執行者，同樣受到知識問題的約束，政府擁有信息的不完全及不對稱決定了政府集體行動中的有限理性。同時，政府作為市場制度中的一個主體，它具有自身的效用函數(政府租金、聲譽、選舉連任等)。實際上，在整個政治經濟生活中，政府本質上也不過是一個擁有獨特的激勵結構的博弈參加者。對此青木昌彥進一步提出政府本身也是人類社會這個偉大棋盤上的一個具有雙重可能性的棋子。所謂雙重可能性，是指其在由于擁有保護其他博弈參加者的私有權的強制力從而具有擴大市場的潛力功能的同時，也擁有通過對其他博弈參加者的部分私有權課稅的手段實現向自己的轉移的強制力的可能性。因此，政府并非是一個能夠自發地采取合理行動的市場中立者，而是一個受制于有限理性和代理人機會主義雙重約束的集體行動者。其追求自身效用最大化的行為主動地或以其行為的副效應的方式促進了社會利益的提高。

政府的核心職能應當是:維護法律和秩序，糾正市場失靈，維護公平競爭的市場環境，界定產權，充當修改產權和其他經濟博弈規則的工具，強制執行契約等。

2 經濟轉軌時期的政府職能與面臨的問題

處于經濟轉軌時期的國家，國內市場普遍處于空缺或失范狀態，不僅如此，在全球化背景下(如在WTO和IMF等多邊框架下)，這些國家還面臨著市場開放與規則開放的雙重壓力，這種壓力使得轉軌國家的制度變遷更多地由原來的誘致性制度變遷轉變為強制性制度變遷(即俗話所說的“想改也得改，不想改也得改”)。因此，與成熟市場經濟國家的政府相比，轉軌經濟國家的政府在訂立制度、發揮職能的時候，既要遵循市場經濟國家政府職能的普遍性，也要充分地考慮到本國轉軌經濟的特殊性。

轉軌經濟國家的經濟、政治體制的特殊性，使其政府在執政的過程中面臨三個突出的問題。一是政府的執政如何由“人治”變為“法治”的問題。法治代替人治是政府職能規范化的標志。政府作為法制的供給者和執行人，其行為的規范化也應借助于法的約束。即:政治權利的運用只能以法律為基礎并處于法律的約束之下，必須有一些實體性制度和程序性制度來保護公民自由權，使其免受權利機構的任意干預，這就是對政府行為的“元規則約束”。第二個問題是開放條件下政府執政所面臨的制度競爭約束。20世紀后期，由于眾所周知的全球化、日趨密集的國際貿易和世界范圍的要素流動，開放的影響已大大增強?，F在，各國的文化和外在制度都暴露在與其他文化和制度系統的競爭之下。第三個問題是信息的公開性。信息的限制實際上是在決策過程中限制競爭。其結果是決策過程的排他性使官員的影響力和租金得以提高。

依據以上分析，具體到我國而言，在WTO框架下，我國政府職能轉換的首要問題有兩點。一是強化政府的服務職能、提高政府服務的績效。在向市場經濟體制轉變的過程中，政府工作的重點要從行政管制逐漸轉向創造環境，提供服務、管理社會公共事務上來，把企業的生產經營權和投資決策權真正交給企業，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織，把公民自治范圍內的事情交給公民自己依法辦理。二是從根本上改變治理方式，由“人治”走向“法治”。WTO是一套政府間的協議，這套協議的目的是約束政府的行為，因此，入世對中國政府的管理體制產生的影響是最直接、最深刻的。入世使中國政府不僅面臨更大的國內執政壓力，而且意味著中國政府加入了全球制度競爭體系，因而面臨著全球制度競爭的挑戰。

3 我國政府職能不完善的表現

我國從計劃經濟轉入市場經濟體制的過程，也是一個政府角色定位的轉變過程。在計劃經濟“統收統支”的財政管理體制下，政府處于主導者和領導者的地位;而在市場經濟體制下，政府應該是經濟活動的合作者、促進者以及媒介者，而不再作為經濟社會發展的直接參與者。然而，政府并沒有完全實現角色轉變，政府干預經濟活動過程中缺位與越位并存。

3.1 產權界定不清晰，國有產權保護不力導致國有資產的大量流失

由國家承擔界定產權的任務，可以降低交易成本。私人產權領域，存在較多的并不是產權界定不清晰的問題，而是國家通過所謂的“征收”“征用”手段公然侵犯私人的產權，也就是產權保護問題。政府征收行為大多伴隨著不合

理的補償甚至不給與私人任何補償的后果，私人的產權受到極大的侵犯。在國有產權領域，國有資產流失嚴重的根本原因在于國有產權界定不清。這里的產權界定不清，并不是所有者不存在，而是指國有資產產權的收益權或剩余索取權界定不清。這些年來，我國國有產權的流失除了法律意義上的流失外(非法侵占國有資產)，更多的是經濟意義上的國有資產流失(搭便車)。在國有經濟內，搭便車者主要是政府官員或者與這些人有密切聯系的人。他們通常把各種成本、費用轉嫁給國有企業，而收益卻歸個人或者團體。

3.2 收入分配不合理，宏觀經濟不穩定

在初次分配領域，行政壟斷的危害嚴重阻礙了經濟的自由發展。行政壟斷較經濟性壟斷其危害更大，因為政府權力往往是經濟組織難以抗拒的;在再分配領域，由于稅收制度的不完善，內資企業與外資企業實行不同的稅率，造成了稅收的不平等。社會保障制度并沒有得到根本性的落實，大量社會成員仍然難以享受到足額的、政策規定的最低生活保障費用。就業前景不容樂觀，在愿意接受現行某地區的工資條件下仍有大批失業人員，也就是非自愿失業情況比較嚴重。尤其是，高等院校畢業生面臨著嚴峻的就業壓力。就業問題也是影響經濟穩定的一個很重要的因素。

4 完善政府職能的對策

4.1 完善約束政府的法律、經濟等制度

受新制度經濟學的啟發，從制度構成要素——正式約束、非正式約束和實施機制入手，分別從這三方面限制政府的職權。正式約束就是指人們有意識的制定的一系列政策法則，包括政治規則、法律規則等等。通過憲法和行政法，限制政府權力，防止其濫用權力;非正式約束是人們在長期交往中無意識形成的，主要包括價值理念、道德觀念和意識形態等。從非正式角度，主要是改變政府直接參與經濟活動的觀念，使其從領導者轉變成合作者的身份;而實施機制是確保正式約束和非正式約束真正發揮作用的真正保障，缺乏實施機制，任何制度都形同虛設。實施機制主要側重于追究政府濫用職權或者不作為的責任，包括刑事責任、行政責任等。

4.2 把競爭機制引入政府機構，利用市場力量改善政府職能

政府和市場不是一個非此即彼的問題，而是一種程度上的選擇。既然政府可以彌補市場失靈，那么在某些公共領域讓市場機制代替政府機制未嘗不是一種有效的嘗試。如在治理環境污染方面，西方國家進行了市場化改革。以往的做法通常是由政府對超額排污企業施加懲罰性“價格”，加重稅收或者由政府實施行政處罰。這樣，通過技術改造降低污染量的企業可以獲得額外的收益，把資本投入到生產活動;而通過市場交易取得排污許可證的企業可以降低向政府申請排污許可證的成本，有利于進一步促進該企業的發展。同樣，如果通過市場獲得排污權的企業通過改進技術設備等方法降低了排污數額，它同樣會把自己的排污許可余額拿到市場上交易。通過這樣的連鎖反應，整個國家最終的排污量將呈現下降的趨勢。政府機構內部的改革，同樣也可以引入競爭機制。

參考文獻

[1]袁慶明.新制度經濟學[M].北京:中國發展出版社，2005.

[2][日]青木昌彥.市場的作用，國家的作用[M].北京:中國發展出版社，2002.

[3]朱光磊.現代政府理論[M].北京:高等教育出版社，2006.

[4]黃勇.產權、交易成本與資源配置:新制度經濟學的新范式[D].武漢大學碩士學位論文，2005，(5).

[5]劉景光.“新制度經濟學的基本假定及主要流派回顧[J].科技廣場，2007，(4).