農村養老保險制度探討

摘 要:農村養老保險制度的建立和完善，關系到我國新農村的發展，關系到和諧社會的建設，具有非常深遠的意義。然而，目前的農村養老制度并沒有達到理想的效果。通過分析養老保險制度的發展現狀，對其在發展過程中存在的挑戰和問題提出相關對策建議。

關鍵詞:農村;養老保險制度完善

中圖分類號:F24

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0102-02

1 我國農村養老保險制度發展現狀

我國農村養老保險的探索是在上世紀80年代中期開始的。1991年，民政部根據國務院的指示，選擇部分縣市進行試點。1998年農村養老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。從1998年到2002年是清理整頓階段。這一時期，農民參保人數下降，農保基金運行難度加大。直到2003年，十六大以后，中央逐步加大了解決三農問題的力度，十六屆三中全會提出了以“五個統籌”為核心的科學發展觀。2009年，根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定開展新型農村社會養老保險。

2 農村養老保險制度建立的意義及必要性

新農保惠民政策的出臺，使農民的養老問題得到更穩定的制度保障。這是繼幾年前國家取消農業稅，減輕農民負擔之大手筆后又一具有里程碑意義的重大惠農舉措。折射我國農村特殊的制度環境，具有過渡性、銜接性。政府的補貼和兜底機制也體現了社會性、福利性和公平性。對促進社會公平與正義，促進資源合理配置，擴大國內消費需求，調節國民收入的分配與再分配，破除城鄉二元結構，具有重要意義，也是建設和諧社會的重要保證。

3 農村養老保險制度面臨的挑戰和存在的問題

3.1 面臨的挑戰

3.1.1 經濟全球化趨勢的挑戰

經濟全球化的背景使世界經濟日益連為一體，作為發展中國家，我國的農業也受到了發達國家低成本專業化農業生產的傾軋，正面臨著衰落的命運。在對外開放帶來的國際競爭挑戰下，遍地小農經濟的發展我國的農業，肯定抗不住居于農產品市場壟斷地位的發達國家的大農業沖擊，這就使得農民收入減少，貧困問題日趨嚴重，使我國尚不健全的農村社會保障制度面臨的問題更加嚴峻。

3.1.2 人口老齡化的壓力

以60歲及以上人口占總人口10%的比重計，我國已于2000年進入老年型國家行列，發展速度還非常快。據人口學家預測，2020年我國65歲及以上人口占總人口比重將達到11.3%，2050年這一指標將達到21.2%。我國是在經濟發展的較低水平上面對老齡化的挑戰，缺乏應對人口老齡化的經濟基礎，現行的制度框架也很難應對人口老齡化的嚴峻挑戰。

3.1.3 經濟社會轉型的巨大壓力

我國在現代化和城市化進程中，將會對傳統的農業社會結構產生巨大沖擊。一方面，工業化、現代化進程的完成需要相當長的時期才能實現，農村勞動者難以在短時期內進入城鎮的社會保障體系;另一方面，既有土地保障、家庭保障因種種因素難以發揮其應有的保障功能，勢必形成脆弱的農村養老保險制度。一旦出現經濟波動和其他社會震蕩，脆弱的農村養老保險制度難以抵御惡性的社會風險事件，給社會協調發展和穩定帶來潛在威脅。

3.2 存在問題

3.2.1 缺乏專門性的法律依據

我國農村社會養老保險的探索雖然有了十幾年的實踐，但一直存在法律依據缺失的問題。由于沒有關于建立農村社會養老保險的專門法規，各地農保實踐中存在許多困惑，地方立法難找依據。主要以有關部門和地方政府的對策措施為指導，制度運行缺少穩定性。

3.2.2 農民參保意識不強

農村人口多，經濟條件迥異，思想認識不一樣。養兒防老思想觀念根深蒂固，特別是40歲以下農民，由于離享受養老金年齡尚遠，參保積極性不高。一些地區因經濟相對薄弱，認為當前只能解決吃飯問題，尚不能考慮養老問題，導致農保工作開展力度不夠、效果不明顯。

3.2.3 農村社會保障水平低，低收入群體缺乏繳費能力

農民收入不穩定，遇到天災、農產品銷路不暢等因素，都使繳費能力受到影響，從而影響將來的待遇水平。這已經成為農保工作改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效地解決，必將嚴重阻礙了農村經濟的持續發展和農村社會的進步，影響農村乃至我國整體經濟的運行狀況及社會穩定。

3.2.4 基金保值、增值能力差

由于通貨膨脹的影響，養老金的價值有可能貶值。因為農村養老保障的基本方式是把錢存入銀行，僅僅依靠利息是不能實現保值增值的。

3.2.5 農民工問題

據統計，到2009年底，全國參加城鎮企業基本養老保險的農民工為2647萬人，與1.45億的外出農民工總量相比，還相差很大。農民工未納入現有城鎮基本養老保險體系中，參加農保又造成管理的困維。相當多的農民工在外打工有參加企業養老保險的，返鄉后又重新參加農保。而新農保地區模式差異大，與城鎮職工基本養老保險的統籌部分繳費人、繳費標準、待遇計算有所不同，造成轉換上的困難。有些地方規定農民工返鄉可以退保，個人賬戶儲存額一次性退還本人，這又傷害了農民工的利益，使得他們在城市勞動的社保權益幾乎化為零。

3.2.6 經辦機構管理簿弱，主體分散

隨著新農保工作的蓬勃發展，在改革開放中成長起來的各級經辦機構一直處于“小牛拉大車”的被動狀態，經辦能力嚴重不足。經辦管理主體的分散又不利于基金的安全和增值。

4 對策和建議

4.1 加快立法，做好監管

可以先建立基本的法律依據，具體環節在實踐中逐步完善。首先建立由國家立法機關頒布的社會保障法，然后由中央政府頒布相應的行政法規，相關職能部門頒布具體的規章制度，從三個層面構建起三位一體的農村社會養老保險法律法規體系。

農村社會保障制度的建立和運作在起始階段會受到各種因素的制約，要多傾聽來自基層的聲音。一些制度的可行與否，基金監管是否到位，制度執行中的漏洞往往具體經辦人員和參保人員最有切身感受。有時同一制度在不同地區也會出現執行不一的狀況。在這種情況下，推進或改革某項制度，往往顧此失彼。

此外在基金的監管上，主要是對財務基金的監管，而將來的養老金待遇計算是以業務計錄的個人賬戶為依據。建議加大對財務和業務基金的合并檢查，并在立法上做相關硬性規定，確保業務和財務繳費記錄的一致。

4.2 其他制度的配套發展，提高農民收入與養老金保障水平

農村金融深化、政府財政支持、農民土地制度改革與農業生產力提高的配套發展，是從根本上提高農民收入、解決農民養老保障問題的有效路徑。農村金融深化在宏觀層次上應加強對農業的政策性金融支持，加大農村的公共項目和基礎項目建設，提高農業生產技術，改善農業生產條件;在微觀層次上，應有效地對農村經營者提供金融服務，幫助農民進行農業項目的投資分析與風險控制，建立有效的農民儲蓄——保險——貸款——農業生產的良性循環機制。

建立農村社會養老保險制度時，思路不應完全局限于收入補充型養老保險制度。在低收入國家，政府財政應力求逐步建立農民的非繳費型社會救助計劃。同時吸取其他國家為提高保障水平所進行的多層次改革思路，即通過自愿繳費的形式建立第二層次的農村養老保險制度，以更好地實現其保障功能。

4.3 提高農村養老保險基金保值增值能力

我國現行的單一的養老保險基金投資渠道使養老保險基金根本不具備規避風險和抵御通貨膨脹的能力，因此有必要積極探索多種形式、切實可行的基金保值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。

可以實行基金市場化運營，即由符合規定的市場法人，按照有關法規和政策，專門組建政策性的農村社會養老保險公司，根據國家有關法律、法規及相關政策，積極開拓市場，提供優質服務，引導農民投保。實行市場化運作，將會充分發揮政府和市場的兩個積極性，比單靠政府大包大攬，責任會更為明確，其效益也會更好。

隨著我國證券市場的進一步發展，基金管理的逐步規范化和多樣化，養老保險基金也可以成為開放式基金的主要持有者。同時，政府有必要對養老保險基金在資本市場的投資方向給予必要的指導，或通過制定投資政策進行調控，以減少投資風險，確保基金的保值增值。

4.4 解決好農民工問題

農民工納入社保體系，這是一個無須討論的問題。關鍵是如何納入的問題。我國的地區差異很大，很難有一個適應全國各地的政策和辦法，只能是分步實施。可以考慮針對農民工的特點和需求，為他們制定一套專門的辦法來納入社保體系，待條件成熟以后再并軌。

4.5 多種措施提升經辦機構管理能力

新農保工作的業務主要是在縣區鄉鎮，從試點地區反映的情況來看，經辦機構能力不足已成瓶頸。這方面廣東省的做法很有借鑒意義。在經辦管理上，該省率先采取了管理上提、服務下沉、省級統管、社銀合作的新模式。基金省級統籌，個人信息全省聯網，既有利于基金的安全和增值，又保證了個人帳戶信息記錄的真實性，防止了隨意更改現象的發生，也減少了基層經辦機構的業務量。借鑒的同時，還可以結合各地區綜合情況，以社區、村委為單位，集中為農民辦理參保繳費、待遇發放等工作，既方便了廣大參保人員又提升了經辦機構的辦事效率。