國有股權轉讓與充實社保資金問題研究

摘 要:從社保資金存在的缺口問題和缺口問題的彌補途徑入手，分析了通過國有股權的轉讓實現充實社保資金的方式。在分析中，結合現有研究成果，提出了研究應當深入的一些方面，給出了對策建議。

關鍵詞:國有股權;社保資金;充實

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0187-02

社保資金的充實問題一直是理論界和實務界關注的問題，社保資金的缺口也成為中國企業改革中面臨的重大課題之一。社保資金的安全使用、社保資金的缺口的補充，社保資金的保值和增值，一直受到各方的極大的關注。尤其是社保資金的缺口隨著人口老齡化不斷增加，社保資金通過何種方式加以充實的問題日益顯現出來。

從需求方面來看，我國社保基金面臨很大的挑戰。一方面是我國人口老齡化趨勢逐步增強，截至2008年底，全國65歲及以上人口10956萬人，占全國總人口的8.3%，比上年上升了0.2個百分點。60歲及以上人口15989萬人，約占全國總人口的12%，比上年上升了0.4個百分點。另外，隨著社會的發展和進步，全體國民對于社會保障的需求層次也在不斷增長，客觀上要求社保基金在保持“廣覆蓋”的同時，也提高保障的水平，這實際上要求社保基金增加給付的數額和力度。

從供給方面來看，由于我國社保體系建立的時間比較晚，社會保障體系“欠賬”太多，目前社保賬戶的繳費嚴重不足，尤其是個人賬戶沒有做實，導致社保資金的“現收現支”情況比較嚴重，缺少長遠發展的后勁，已經到了刻不容緩需要支持建設的時刻。目前全國社保基金管理的資金規模僅7000多億元，遠遠不足以應付老齡化浪潮的到來。現有研究公共養老金缺口的測算方法有好幾個口徑，所得到的結果都不一致，缺口最多的達八九萬億，最少的達兩三萬億。目前，11個省的個人賬戶積累資金僅為1100億元人民幣，全國的空賬已達11000億元人民幣。巨大的社保資金收付差額，導致地方財政和中央財政面對社保缺口“最終支付者”的角色，都感到了壓力的巨大。在這樣的背景下，社保資金在全國范圍內和地方范圍內的彌補問題成為了重要的現實課題。

彌補缺口的方式中的一個可行的方案是通過國有股權的轉讓來充實全國范圍內的社保資金的缺口。2009年6月19日，由財政部、國資委、證監會、社保基金會四部委聯合發布的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》正式發布。這一政策旨在從多渠道籌集社會保障基金，為應對未來老齡化社會做準備。國有股權劃撥社保基金是指，今后凡2006年股權分置改革新老劃斷后含國有股的IPO，均須將實際發行股份數量10%的國有股轉由全國社會保障基金理事會。社保基金可以有兩種選擇:直接持有股票或售出股票持有現金。從以上的全國社保基金的運作方式可以看出，運用國有股權充實社保資金缺口的方式無非是持有和轉讓，從持有的角度來看，國有股轉持到社保基金意味著國有股背后所代表的資產從“國有”轉為了“公有”，從政府層面掌握的財產轉成了“全民”享有的財產。

從理論上看，將國有股轉讓給社保基金順理成章。社保基金保障的相當一部分人員是國有企業的退休人員，正是這些人員的辛勤努力造就了龐大的國有資產。在社會轉型的過程中，現有退休人員也承擔了相當的改革成本。將國有股的一部分充實社保基金是對于這部分人員的合理補償，也是構建和諧社會的應有之意。一直以來，市場上均有聲音呼吁刺激內需需要建立社會保障體系，將國有企業的股份劃轉給社保基金是將國有資產用于解決民生問題，這比劃轉給其他機構更加穩妥。另外，社保資金的過多的付出也在于解決了相當一部分國有企業的轉制中的職工安置的問題，從這點來看，國有企業通過將股份的劃轉和減持，對于社保資金的缺口加以彌補，也是國有企業發展形勢逐步好轉，歷史包袱逐漸減輕之后應該有的作為。

在此必須指出的是，本文所指的國有股權的轉讓，包含兩個層面的問題，一是國有股權通過國家認可的機構加以轉持，正如中央社保基金所做的那樣。不過，社保資金持有的股權最終還是要通過資本市場或者產權交易市場減持。二是國有股權的減持問題，股權的減持也是股權轉讓的一種。隨著股權分置改革的實現，以及“全流通”時代的來臨，2009年的國有股權轉持的規定引發了各界對于社保機構轉持后的國有股權怎么補充社保資金缺口的討論，這些轉持的股份僅僅通過分紅來彌補社保缺口存在一定的難度，有必要通過直接的市場減持行為達到目的，這在當前的資本市場環境下，沒有太大的技術上的問題。

現有研究表明，對于社保基金轉持國有股的研究還停留在政策的宏觀面的評價和解釋方面，曹鳳岐(2009)、劉紀鵬(2009)、林江(2009)分別從國有股劃轉與國有股減持，國有股劃轉與資本市場建設以及此項政策對于宏觀經濟形勢如消費形勢的影響等方面展開了分析。華生(2009)認為，社保基金原本就在投資股市，可以通過分紅獲得源源不斷的收入，未必要拋售。此外，社保基金有投資比例的限制，如果國有股份劃轉后持股比例大幅提高，未來值得考慮是否需要提高社保持有股票比例的上限。李稻葵(2009)認為，從穩定投資市場的角度來看，把部分國有股直接劃撥給社保基金不僅完全符合社保基金的投資理念，并且直接劃轉的國有股權降低了社保基金的投資成本和風險，更有利于社保基金規模的壯大。這將在一定程度上造就一個規模巨大、奉行長期投資和價值投資、具有高度社會責任感的超級機構投資者，對于我國資本市場的長期穩定和健康發展無疑是長期利好。

現有研究的不足首先在于缺少對于轉讓國有股權的相關政策作深入的分析，尤其是缺少對轉讓國有股權政策影響面的實務性的調查研究。另外，對于轉讓國有股權彌補社保資金缺口在理論層面上的討論還沒有在各個利益方之間充分達成共識，這里所說的利益方包含各級政府、國有企業和社會大眾。各地國有股權的分布是不一樣的，各地社保資金的缺口也不一樣，各地國有企業和央企在股權轉讓上的態度也存在差別，國有股權的轉讓還涉及到國有資產在全國范圍內的調整以及國資監管部門對這些問題的理解。所以在全國統籌社保體系沒有完全建立的情況下，對于轉讓國有股權彌補社保資金缺口的深入細致的分析是有必要的。

無論如何，對于全國范圍內社保資金的缺口而言，國有股權的彌補是一條構建和諧社會的重要措施，必須在全社會，尤其是國有企業內部形成這樣的共識。同時，理論界和實務界也要對此項政策在后續執行過程中的配套措施以及政策執行中可能出現的效果進行分析。這項改革措施涉及各方利益的調整，涉及收入分配制度改革的全過程，必須采用積極審慎的態度來對待這些問題，一方面要看到問題的緊迫性，另一方面也要在政策措施的出臺上力爭考慮全面。這項措施的完善，對于鞏固社會的穩定性，提高經濟和社會發展的持續性，將產生重要影響。

其次，上已述及，國有股權的轉讓涉及兩方面的內容，一是轉持，二是轉持后的減持問題。首先，從轉持的角度來看，現有文件規定指出，社保基金不參與經營管理，但作為持股比例比較大、持股范圍比較廣的股東，理應出現在股東會和董事會中。社保基金在其中應該行使股東權益，其股東權益是什么，文件并沒有明確，這可能對公司治理帶來很大的不確定性，這一問題有待進一步明確。尤其是，在國有資產監管體制下，政府特設的國資監管部門和持股的社保機構之間是怎樣的關系，需要進一步的明確。雙方在利益上的一些差別，可能引起國有股權持有人之間在公司治理結構框架下的矛盾，社保資金決策的近期性和國資監管部門決策的中長期性，可能是問題發生的根源所在。如果社保資金持有的股權同時交由專門的獨立的第三方的投資機構來持有，既可以減少與國資監管部門的意見不一致，也可以彌補社保機構缺少專門人才持有和經營這些國有股權的問題。

第三，在2009年的相關規定出臺之后，一些從事創投和風投業務的國有企業就發現，由于自身投資的多是高科技企業，本身持股比例不高，且股權分散，社保基金轉持國有股可能會影響到國有企業自身做創投業務的積極性，因為上市后的股權將無償上交社保基金。2009年出臺的該辦法第四條規定，“本辦法所稱國有股是指國有股東持有的上市公司股份”，但未對“國有股東”的性質或身份進行明確的界定。這樣的話，在此項政策的執行過程中，容易產生規避相關規定的行為，比如國有企業將自身的股權進一步地稀釋，比如國有企業不再從事現有的風創業務。本來，一些風創業務由于自身的風險問題，存在著企業進入熱情不高的問題，現有國有股權的轉讓的政策，讓國有企業從事風創業務的內在動力缺乏。所以，現有的政策面對這些問題，既應當做出詳細的防范性質的補充規定，減少可能的道德風險，同時針對從事風創業務的國企，給出一些鼓勵性的措施。

第四，相關的政策執行部門對于一些具有優良資產的國企，尤其是那些市場規模大，優良資產多，同時業務跨度比較大的非關乎國計民生的企業，要更加突出其主營業務，在主營業務范圍之外的業務，結合國有股權的調整，結合國資監管體制的調整，給出恰當的轉讓國有股權的決策。在與企業溝通的同時，強調和強化國資監管部門的國有股權代表人的身份，在國有監管部門和下屬國企間建立通過股權緊密起來的關系，國資監管部門在執行政策的同時，應當從產業和行業的高度，規劃國有股權轉讓的方向，減少對企業內部經營行為的過多的指導。既要考慮國有企業的發展的后續能力建設，避免因為彌補社保資金缺口“殺雞取卵”的行為;又要從大局出發，從全社會的穩定出發，做到相關政策在全部所屬國企的全覆蓋。

第五，現有制度將10%的國有股權從國有股東手中劃轉到社保基金賬戶，相當于降低了原國有股股東的控股地位，導致上市公司股權分散化。由于涉及國有公司數量龐大，上市國有公司的股份還涉及地方利益，主要是中央和省市級層面的，這也是一次重要的中央和地方的利益調整，在社保制度沒有實現全國統籌的背景下尤為明顯。如何理解這些利益關系，如何調整和處理好各種利益關系，是下一步深入分析此項政策走勢和執行效果的前提。利益關系的重新劃分向來是改革的難點，在此項改革進程中，應當明確政策的優先級和傾斜面，做到政策的針對性。

今后相關問題研究的難點在于社保基金轉持國有股的理論問題解決之后，尤其是相關規定出臺后，要研究具體的操作層面出現的問題。操作層面的問題不僅反映出各個利益群體的爭議，更重要的是操作層面出現的問題可能會帶來之前我們沒有預料到的一些新的理論問題，怎樣去解決新的問題，協調各方利益，兼顧短期和長遠發展，是本課題作為經濟學、社會學、政治學等多學科交叉的政策咨詢類研究的難點。

針對以上一些問題的出現，應當堅持社保基金轉持國有股的原則方向不變，根據各個地方社保資金使用充實的實際情況以及各地國有資產國有企業調整的方式和路徑，調動地方參與此項工作的積極性，既突出全國社保基金的“廣覆蓋”的特點，同時強調各地經濟發展水平基礎上的“差別化”。既要考慮國有企業的長久發展，又要關注社保資金來源的多樣化，意識到“制度變遷也是生產力”的深刻內涵。

參考文獻

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