論非訴行政執行制度

摘 要:非訴行政執行制度是我國的一項重要制度，旨在解決行政機關不具有強制執行權時如何實現其行政決定的問題。但是現階段該制度在理論、立法和運行中都存在諸多弊端，難以實現其保障人權和保證行政效率的初衷。因此，有必要對非訴行政執行制度進行反思和完善。

關鍵詞:非訴行政執行;行政強制執行;執行程序;權利救濟

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0293-02

我國的行政訴訟執行分為人民法院對行政訴訟司法裁判和非訴行政案件的執行，其中非訴行政執行制度是為了解決行政機關不具有強制執行權時如何實現其行政決定的問題而設置的。通過人民法院對行政決定審查之后做出準予執行或不準予執行的裁定，實現兼顧行政效率和保障人權的目的。但是由于其缺乏總體理論設計和統一指導思想，立法規定比較籠統、可操作性差，實際運行中也出現諸多問題，難以實現其設立初衷。因此，對非訴行政執行制度進行反思和完善就顯得尤為重要。

1 非訴行政執行基本內涵

非訴行政執行即“行政法律文書”的申請執行問題，由我國《行政訴訟法》第66條予以規定。廣義的非訴行政執行是指所有未經過行政訴訟程序的行政執行，包括行政機關自行的執行、行政機關申請人民法院的強制執行和具體行政行為確定的權利人申請執行。狹義的非訴行政執行僅包括后兩種情況，本文即以此為研究對象。其中，行政機關的申請執行是非訴行政執行的主要構成部分。非訴行政執行是指相對人在法定的期限內既不提起行政訴訟，又不履行已經生效的具體行政行為所確定的義務，人民法院根據行政主體或行政裁決行為確定的權利人的執行申請，經過與訴訟審查不同的審查，裁定執行生效的具體行政行為的活動。

2 非訴行政執行的性質和審查模式的選擇

非訴行政執行由行政機關做出具體行政行為，申請人民法院強制執行，這種執行的過程，既有行政的因素，也有司法的因素，所以對其性質一直存在爭議。有的學者認為，設定此制度旨在解決行政機關不具有強制執行權時如何實現其作出的具體行政行為的問題，屬于行政權的延伸。一個生效的行政行為，應該包括公定力、確定力、拘束力和執行力。沒有執行力的行政行為，就不是一個完整的行政行為。所以非訴行政執行是行政機關借助人民法院的職權繼續行使行政權的體現。與之相適應的是人民法院只對行政行為進行形式審查，只要執行措施實施合法，執行錯誤的后果就不能歸責于人民法院，而只能由申請執行的行政機關承擔。此種觀點的弊端在于，極易使人民法院淪為行政機關的“執行機構”，混淆司法權與行政權，使錯誤的行政行為進入執行階段，侵害相對人的合法權益。

另外一些學者認為凡是司法機關行使的權力即為司法權。具體行政行為是由行政機關做出的，但必須由人民法院審查并執行，從廣義上來說，是行政機關發起的一場訴行政相對人不履行義務的訴訟，而人民法院受理、審查、執行具體行政行為，也是一種訴訟行為。所以非訴行政執行行為當屬司法強制執行。與之相適應的是人民法院要對據以執行的依據，進行程序性和實體性審查，審查事實是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法，總之，要像在行政訴訟中對被訴具體行政行為進行合法性審查一樣，進行全面審查。此種觀點的弊端在于影響行政效率，使復議和訴訟的時效規定形同虛設。

還有一些學者認為，對某一行為性質的判斷，不能僅從形式上做簡單的判斷，而應透過現象看本質。從主體上來說，行政強制執行和司法強制執行沒有什么分別，都既包括司法機關，也包括行政機關，但執行內容有質的區別:前者是執行具體行政行為即行政決定，后者則執行司法裁判。可見，行政強制執行權與司法強制執行權之間的劃分，不是一種主體間權限劃分，而是一種事務性質范圍的劃分。只要是以行政機關的決定(具體行政行為)付諸執行，不管是由行政機關還是司法機關來執行均屬行政強制執行的范疇。筆者比較贊同此種觀點。非訴執行中雖然有司法權的介入，但仍然屬于行政強制執行。非訴執行不是單純的司法活動，充其量只是一種特殊的由行政機關或權利人啟動的準司法性質的行為。而且非訴執行的義務人在法定期限內不提起訴訟，就應該被推定為放棄救濟權利，默認該行政行為是合法有效的(無效的行政行為除外)。通過上面的分析，筆者認為對非訴行政行為的審查不應該僅僅進行形式審查，但也不應同于行政訴訟案件中對具體行政行為的全面審查，而是采取一種“適度性”的審查。《若干解釋》第95條規定，被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行:(1)明顯缺乏事實依據的;(2)明顯缺乏法律依據的;(3)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。可見，人民法院對非訴行政執行案件的審查采取的是“明顯”的審查標準，即不同于訴訟案件全面審查的適度性審查模式。

3 非訴行政執行現狀分析

3.1 立法現狀

我國非訴行政執行制度是在改革開放以后才逐步形成的，缺乏總體理論設計和統一的指導原則，現行法律及司法解釋對其所作的規定又較少，導致非訴行政執行制度不成系統、不夠完善又缺乏可操作性。有些問題雖然已有規定，但仍過于寬泛，如在法院和行政機關之間還沒有明晰、可操作的權限劃分標準;《若干解釋》第95條規定的合法性審查標準中的“明顯違法”沒有具體的標準，法院在審查具體行政行為合法性時很難統一尺度;當事人對法院作出的準予執行或不準予執行裁定提出異議，是否享有申請復議的權利，法律也沒有明確規定。面對立法缺失的情況，司法實踐中出現很多法律空白和模糊地帶，一定程度上影響了工作效率和法院執行工作的公信力。

3.2 實踐中存在的問題

(1)實踐中各級法院受理的非訴行政執行案件數量比較多，遠遠超過受理的行政訴訟案件，而且情況復雜、容易激化矛盾，執行起來難度較大。

(2)在現行行政機關和人民法院權限劃分不是很明確的情況下容易出現互相推諉的現象。行政機關申請法院執行的往往是一些難執行、矛盾爭端多，又容易引起群眾信訪的案件，而這種案件即使到了法院也難以執行，加上法院執行人員有限，法院的執結率受到嚴重影響。2007年8月，浙江法院出臺規定將六大類非訴行政執行案件拒之門外更是引起社會極大的關注。

(3)程序不完善，當事人的合法權益難以得到有效保障。

4 完善非訴執行措施的思考

非訴行政執行雖然存在諸多不足，但是作為我國一項特有的制度，也發揮了積極的作用，不可全盤否定，筆者認為主要應從以下幾方面對其規定加以補充和完善，使其朝著更為規范的方向發展。

4.1 審查的方式和標準

非訴行政行為的審查應該以開庭審理為主，書面審理為輔。在審判組織上，人民法院審理行政執行案件，由審判員組成合議庭，合議庭的成員應當是3人以上的單數。但是有以下幾種情況，可以由合議庭決定采取書面審理的方式。(1)爭議的具體行政行為如果是經過聽證程序作出的，雙方當事人實際上已獲得了陳述意見和就有關爭議進行辯駁的權利和機會，實體權利已經得到了很好的保障。(2)法律規定由行政機關作最終裁決的行政行為。法律規定由行政機關作最終裁決的行政行為，實際上是明確排除了這類行政行為的司法審查。法院只就終局裁決進行形式審查，而不能對其進行實質審查。(3)在權利人提起的非訴行政行為審查中，權利人和義務人對具體行政行為沒有爭議的。在這種情況下，當事人爭議的焦點在于是否存在行政不作為，而不是行政行為是否合法，對于這類案情簡單、事實清楚、爭議不大的案件，法院容易作出判斷，實行書面審查不會影響合法性審查的公正性。

除了上面幾種情況可以適用簡易程序和書面審查標準以外，對一些復雜的案件，人民法院可以借鑒行政程序的某些做法，采用聽證審查程序和適度性審查標準。有學者認為，公民、法人和其他組織在法定期間內不起訴，就喪失了司法救濟權，法院不應再對同一行政行為進行實質性審查。筆者不贊同這種觀點。因為不起訴，并不意味著該具體行政行為合法有效，被執行的具體行政行為仍有可能是違法的。而人民法院，是有義務阻止違法的行政行為進入執行程序侵害相對人的合法權益的。人民法院對該具體行政行為進行實質性審查，事實上是為公民、法人或其他組織提供了一種間接的救濟途徑。而相對人喪失司法救濟權也不意味著喪失申辯的權利。在非訴執行案件審查過程中啟動聽證程序，當事人就有爭議的事實或者法律問題，舉出自己的證據，進行言詞辯論，證明行政行為的合法或者違法，可以消除行政相對人的抵觸情緒，使行政強制得到更有效的貫徹和執行。

還有一種特殊的情況，就是人民法院經審查發現行政行為存在重大違法情形構成無效行政行為時，當然不能作出準予執行的裁定。因為無效的行政行為自始無效，不因追認、轉換、補正或者訴訟時效的經過等原因而變為有效，因此利害關系人隨時可以請求有權機關宣告或者確認該行為無效。在這種情況下，人民法院既不能以該行為無效作出不予執行的裁定，而對申請人請求確認該行為無效或撤銷該行政行為的申請置之不理，也不必再要求申請人通過另行提起行政訴訟來解決此問題，而直接將該案件轉入普通行政訴訟程序繼續進行審理即可。

4.2 執行機構的確定

如筆者在前面所分析的非訴行政執行的性質和實踐中存在的問題，大膽建議能否將執行決定權、執行裁斷權和執行實施權(執行權的三個下位權)分離，前二者仍由人民法院行使，后者交由行政機關行使。但考慮到在每個行政機關內部都設立執行機構，一是人員素質還達不到要求，二是會浪費大量的人力、物力和財力，因此能否在各級政府內部設立一個總的執行局，只負責實施經過法院審查裁定準予執行的具體行政行為，還執行權于行政機關。該機構統一設立，實行中央垂直領導，人員要經過嚴格的考試、錄用和選拔程序，確保其公平、公正、公開地執行具體行政行為。當然，人民法院對非訴行政行為審查之后，由法院牽頭走程序，由執行局具體負責組織強制執行所需的人、財、物和技術設備支持，原具體行政行為的行政機關派人參加，三方聯合執法取得最佳的社會效果。

4.3 裁判與救濟

非訴行政執行案件中的裁判方式是確定的，即裁定強制執行或不予強制執行。實行一審終審，不得上訴，但可以復議一次，復議期間不影響執行。如果對確有錯誤的裁定，筆者贊成法院應適用審判監督程序解決。如果對執行程序本身有異議，仍可提起行政訴訟。如果經過法院審查執行的具體行政行為確實錯誤，給被執行人造成了損害，被執行人還可以要求國家賠償。根據最高法《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第19條規定:“行政機關依據行政訴訟法第66條的規定申請人民法院強制執行具體行政行為，由于據以強制執行的根據錯誤而發生行政賠償訴訟的，申請強制執行的行政機關為被告。”筆者認為，這一規定恰恰又印證了我國實際上是把非訴行政執行權作為行政權來看待的。所以，一般情況下，在執行完畢后發現原具體行政行為違法，應由作出該行為的機關負責。但是，根據權責一致的原則，如果具體行政行為明顯缺乏事實依據、法律依據或具有其他明顯違法并損害被執行人合法權益的情形，人民法院在審查時沒能發現并準予執行，由此造成的國家賠償責任應由人民法院承擔。

參考文獻

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