我國行政管理體制改革路徑選擇研究

摘 要:漸進(jìn)決策模型作為一種決策過程的范式，常用來分析政策變遷。通過對(duì)漸進(jìn)決策理論的概述，認(rèn)為我國行政體制改革采取漸進(jìn)式改革有其必然性，并解析了改革開放以來我國政府機(jī)構(gòu)改革的六次歷程，最后在漸進(jìn)決策的視角下提出深化行政管理體制改革的路徑選擇。

關(guān)鍵詞:漸進(jìn)決策;行政管理體制;政府機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào):C93

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)19-0086-02

中國改革開放走過30年偉大歷程，作為改革開放的重要內(nèi)容——行政管理體制改革，從1982年開始大致每隔5年進(jìn)行一次，經(jīng)歷了六次大的改革。整體上看，中國行政管理體制改革走的是一條循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)的螺旋式上升的道路，與林德布洛姆提出的漸進(jìn)決策模式相一致。因此，運(yùn)用漸進(jìn)決策理論研究我國行政管理體制改革的實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步深化我國行政管理體制改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論概述

1.1 理性決策模型

第二次世界大戰(zhàn)以后，政策科學(xué)在西方學(xué)術(shù)界逐漸興起，在政治和行政決策領(lǐng)域中產(chǎn)生最大影響的是理性決策理論。理性決策模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，以“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)為前提。這種模型下決策者面臨的是一個(gè)既定的問題，選擇決定的各種目的，價(jià)值或目標(biāo)是明確的，而且可以依據(jù)不同目標(biāo)的重要性進(jìn)行排序;決策者有可供選擇的兩個(gè)以上的方案，面對(duì)著這些方案，通常在逐一選擇的基礎(chǔ)上，選取其中一個(gè)。決策者知道所有與具體問題有關(guān)的目標(biāo)、信息，能辨別并有意義地評(píng)估所有選擇，繼而從所有可行方案中挑選出最好的一種。

然而社會(huì)現(xiàn)實(shí)不等于理論假設(shè)，理性決策模型的假設(shè)條件遭遇到諸多障礙。其原因不在于它的邏輯體系，而在于其前提解釋有問題。因此它遭到了許多學(xué)者特別是查爾斯·林德布洛姆與赫伯特·西蒙的強(qiáng)烈批評(píng)。林德布洛姆指出:決策者并不是面對(duì)一個(gè)既定問題，而只是首先必須找出和說明問題。不同的人會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)與看法。比如物價(jià)迅速上漲，需要對(duì)通貨膨脹問題做出反應(yīng)。

1.2 漸進(jìn)決策模型

為了跳出理性決策模式的框架，彌補(bǔ)其中的不足，美國政治學(xué)家和政策科學(xué)家林德布羅姆從另一個(gè)思維角度出發(fā)提出了漸進(jìn)決策理論。林德布洛姆在1953年所著的《政治、經(jīng)濟(jì)及福利》中提出了“漸進(jìn)主義”概念;在1959年發(fā)表與《公共行政評(píng)論》春季號(hào)的《“漸進(jìn)調(diào)適”的科學(xué)》論文中，他又提出了“漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué)”的概念;1963年，林德布洛姆在《決策的策略》中講其政策分析模型稱為“斷續(xù)漸進(jìn)主義”;至此，林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論基本形成。

該模型的基本假定是，決策者的資源(時(shí)間、信息、金錢)有限、決策者能力有限、目標(biāo)與手段的相對(duì)性、過去決策的正當(dāng)性與當(dāng)前決策的不可預(yù)測(cè)性、沉淀成本、政治上的可行性，所以，公共政策乃是過去政策的調(diào)整。認(rèn)為，按部就班原則、積小變大原則和穩(wěn)中求變?cè)瓌t是漸進(jìn)決策模型需要遵循的三個(gè)基本原則。

漸進(jìn)模型有其自身的特點(diǎn):漸進(jìn)模型要求決策者必須保留對(duì)以往政策的承諾。政策制定要以現(xiàn)行政策為基礎(chǔ)，不能重打鼓另開張;漸進(jìn)模型注重研究現(xiàn)行政策的缺陷。并不強(qiáng)調(diào)有所創(chuàng)新，也不是無所作為，只是注重對(duì)現(xiàn)行政策的修改與補(bǔ)充，以彌補(bǔ)現(xiàn)行政策的缺陷;漸進(jìn)模型強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與方案之間的相互調(diào)適。不是一勞永逸，要注意反饋調(diào)節(jié)，在試探和摸索中前進(jìn)。

2 從漸進(jìn)決策理論看我國行政管理體制改革

2.1 我國行政管理體制改革采取漸進(jìn)式改革的必然性

行政管理體制改革是中國政府的一項(xiàng)重要政治決策。選擇的是漸進(jìn)決策模式。

首先取決于我國的特殊國情。由于我國人口眾多、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，與此同時(shí)我國各地政府的行政水平極不平衡，行政觀念差距大。因此我國行政管理體制改革職能采取漸進(jìn)模式，通過不斷嘗試來得到行政管理改革的最終成功。

其次，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義，面臨著許多前所未有的挑戰(zhàn)與機(jī)遇、困難與希望，關(guān)鍵是要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，在穩(wěn)定的前提下積極推進(jìn)改革，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)。行政管理體制改革是我國改革開放的總體戰(zhàn)略的重要組成部分，只能選擇漸進(jìn)決策模式。

再次，經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性決定了行政管理體制改革的漸進(jìn)性。經(jīng)濟(jì)體制改革是基礎(chǔ)，管理體制改革屬于上層建筑范疇，是對(duì)變化著的經(jīng)濟(jì)體制的主動(dòng)調(diào)試。每一次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革都以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程為主要目的。同時(shí)，適應(yīng)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府管理體制、管理職能、管理機(jī)構(gòu)和管理方式，也只有經(jīng)過不斷探索、實(shí)踐，才能逐步建立起來，這也決定了行政管理體制改革只能選擇漸進(jìn)決策模式。

2.2 漸進(jìn)決策模型在我國改革中的運(yùn)用解析

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，乃至人民的生活方式都在不斷發(fā)生急劇變化，因而對(duì)政府結(jié)構(gòu)與運(yùn)行模式也不斷提出新的要求，進(jìn)而對(duì)我國行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理方式也不斷提出新的挑戰(zhàn)。

(1)1982年政府機(jī)構(gòu)改革，從“精兵簡政”到“廢除干部終身制”。

這次改革是在十一屆三中全會(huì)召開后，我國從以階級(jí)斗爭為綱向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)轉(zhuǎn)變的歷史背景下進(jìn)行的。當(dāng)時(shí)與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的是政府機(jī)構(gòu)膨脹，人員繁多。于是這次改革主要是精簡機(jī)構(gòu)、裁減人員，最終提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。但是改革沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，沒有轉(zhuǎn)變政府職能。

(2)1988年政府機(jī)構(gòu)改革——從提出轉(zhuǎn)變職能到開創(chuàng)“三定”局面。

這次改革是在推動(dòng)政治體制改革、深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。然而由于當(dāng)時(shí)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，這種機(jī)構(gòu)改革仍然是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制，這就決定了當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)必須進(jìn)一步改革。

(3)1993年政府機(jī)構(gòu)改革——從行政管理體制改革到政企分開。

中國政府宣布正式開始社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，首次將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。這次機(jī)構(gòu)改革即為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，著重轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，并明確提出根本途徑是政企分開。

(4)1998年政府機(jī)構(gòu)改革——從建設(shè)中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革。

雖然1993年的改革取得一定成效。但當(dāng)時(shí)一切剛開始，不可能很快到位，成果有限。政企不分的組織基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出。1998年這次大刀闊斧的改革，國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少為29個(gè)，政府機(jī)構(gòu)和人員得到大幅度的精簡，在很大程度上消除政企不分的組織基礎(chǔ)。

(5)2003年政府機(jī)構(gòu)改革——從進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能到提高政府管理水平。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和中國加入世貿(mào)組織，政府機(jī)構(gòu)還存在著一些不適應(yīng)的問題，必須通過深化改革加以解決。這次改革主要在于抓住當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。另外以改革重點(diǎn)為突破口，完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也是這次改革重要內(nèi)容。

(6)2008年政府機(jī)構(gòu)改革——從大部制改革到注重民生的服務(wù)型政府色的構(gòu)建。

經(jīng)過改革開放三十年來五輪的政府機(jī)構(gòu)改革，我國基本建成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體系。但改革還缺乏政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，改革對(duì)象大多集中于經(jīng)濟(jì)管理部門，對(duì)政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能關(guān)注不夠。隨著黨的十七屆二中全會(huì)審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，中國迎來了第六次行政體制改革。具體來說，目標(biāo)著眼未來十年，改革將連續(xù)進(jìn)行。內(nèi)容彰顯“以民為本”，建設(shè)服務(wù)型政府。大部制破題，探索之路漸進(jìn)。回顧三十年來我國行政機(jī)構(gòu)改革的歷程，可以看出這是一個(gè)伴隨著失敗而不斷前進(jìn)的過程。改革中對(duì)漸進(jìn)決策模式的運(yùn)用，首先體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)改革方法步驟的選擇方面。改革不是一步到位，一次完成，而是分步到位，逐步推進(jìn)。其次是在轉(zhuǎn)變政府職能這一改革重點(diǎn)上，思路逐漸明朗化。每次政府機(jī)構(gòu)改革基本上都是針對(duì)當(dāng)時(shí)行政管理體制所面臨的主要矛盾而進(jìn)行的，或者是破除舊的經(jīng)濟(jì)體制遺留的政府機(jī)構(gòu)利益，或者是建立適應(yīng)新政府職能的機(jī)構(gòu)，或者是主要解決人員膨脹問題等。雖然改革在具體操作、細(xì)節(jié)上有反復(fù)，但改革大方向是正確的。

2.3 深化我國行政管理體制改革的路徑選擇

(1)整體上繼續(xù)推進(jìn)漸進(jìn)式改革，注意改革的連續(xù)性，適當(dāng)拉大改革的周期。適當(dāng)拉長改革周期，可以比較從容地通盤考慮行政機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政管理體制改革、黨群組織的機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、社會(huì)組織培育等一系列問題。這有利于改革的配套和深化、細(xì)化。同時(shí)，行政管理體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革相銜接。行政管理體制改革必須沿著“十七大”確定的政治體制改革方向，解決好政府行政公開化、民主化、法制化。所以，我們應(yīng)該以“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，行程權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有理的行政管理體制”為指導(dǎo)，塑造公共服務(wù)型政府。

(2)堅(jiān)定地以政府職能轉(zhuǎn)變作為政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)，但要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能工作和機(jī)構(gòu)改革工作的分類、分層次指導(dǎo)。從以往的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于精簡。十七大提出的大部門制改革應(yīng)該是一種比較好的選擇。合理的大部門制關(guān)鍵不在于部門的合并增減，而是政府職能的有機(jī)整合和統(tǒng)一。需要指出的是，政府職能轉(zhuǎn)變涉及到不同層次的政府，而對(duì)于不同層次政府的職能轉(zhuǎn)變的具體要求是不同的。如今，中央的大部制改革已經(jīng)成功進(jìn)行，地方政府機(jī)構(gòu)改革顯然不能一味遵循從上至下的“復(fù)制式”對(duì)口設(shè)置“桶式結(jié)構(gòu)”，地方政府可以在與國務(wù)院結(jié)構(gòu)設(shè)置相銜接的基礎(chǔ)上，采取積極的創(chuàng)新措施。所以在論及轉(zhuǎn)變政府職能等問題的時(shí)候，要區(qū)分不同的政府層次，實(shí)事求是。

(3)漸進(jìn)式改革與激進(jìn)式改革相互協(xié)調(diào)。在行政管理體制改革的具體活動(dòng)中，這兩種模式應(yīng)交替式地綜合運(yùn)用。我們可以局部采取激進(jìn)式改革。首先，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。其次，徹底改革地方各級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)，減少行政層次，同時(shí)嚴(yán)格控制現(xiàn)有編制，合理配置人員，從根本上解決機(jī)關(guān)效率地下的問題。再次，依法嚴(yán)厲打擊以權(quán)謀私、貪污腐化、徇情枉法等現(xiàn)象，依法對(duì)行政人員的腐敗行為做出嚴(yán)厲的處罰。并對(duì)現(xiàn)行刑法進(jìn)行必要的修訂，以法律為武器，加大對(duì)典型的行政腐敗行為的量刑力度。

最后，我們應(yīng)該知道，漸進(jìn)決策模型畢竟只是一般層面上的模型概述，變化不定的社會(huì)形勢(shì)很難完整而準(zhǔn)確地嵌入到它的運(yùn)行框架之中。漸進(jìn)決策模型自身的缺憾也決定了它無法完全擔(dān)負(fù)起前進(jìn)過程中的所有重任。因此，要結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)情境下社會(huì)生活的不確定性特質(zhì)，我國行政管理體制改革必須擁有清晰的指向和良好的規(guī)劃。

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