我國城鎮住房保障機制研究

摘 要:我國目前的住房保障制度由公積金制度、經濟適用住房制度和廉租住房制度組成。雖然我國現行的住房保障制度對改善居民住房條件發揮了很大作用，但是也暴露出許多不足。要有效解決這些問題，完善我國住房保障制度，就必須建立符合我國國情的城鎮住房保障的財力保障機制。

關鍵詞:城鎮住房保障;財力保障機制;公共財政

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0099-02

1 我國住房保障體系概述

住房體制改革以來，我國迄今已建立了由住房公積金制度、經濟適用住房制度和廉租住房制度組成的住房保障制度。公積金制度主要滿足穩定收入者的住房需求;經濟適用房制度主要滿足中低收入者的住房需求;廉租房制度主要滿足無力購買住房的低收入者的住房需求。

住房公積金是單位及其在職職工按照工資的一定比例繳存的長期住房儲金，參與住房公積金制度的單位主要包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮民營企業及其他企業、事業單位。住房公積金有強制性、互助性、保障性、長期性等，主要用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。

經濟適用住房是政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格、具有保障性質的政策性商品住房，是具有社會保障性質的商品住房。經濟適用住房具有經濟性和實用性，經濟性是指住房的價格與市場同期價格來說是適中的，在中低收入者的承受能力之內，實用性是指房屋的建筑標準沒有很大程度上的削減和降低，能滿足一定的使用效果。

廉租住房指政府向城鎮低收入家庭提供的基本住房保障，屬于完全的政府保障性質。目前，我國廉租住房制度主要由三種方式組成，即租賃補貼、實物配租和租金減免。實物配租的廉租住房租金實行政府定價，租金標準原則上由房屋的維修費和管理費兩項因素構成，并與城鎮最低收入家庭的經濟承受能力相適應。享受租賃補貼的家庭，租賃住房補貼標準，按照市場平均租金與廉租住房租金標準的差額計算。

2 我國住房保障體系存在的問題

2.1 住房保障定義過寬與未覆蓋中低收入者的矛盾

按照現行住房保障制度的標準，廉租住房和經濟適用房的受惠家庭約占總家庭數的四成左右，但是實際情況與此相差甚遠。首先，經濟適用房仍未能滿足中低收入者住房需求。經濟適用房的價格與市場普通商品房價格相比便宜很多，但是許多中低收入者仍然無力購買。其次，以廉租房和經濟適用房為主的住房保障體系主要解決中低收入的住房困難家庭，但其中一部分中低收入者既負擔不起商品房，又不能享受廉租房和經濟適用房。這部分人群主要包括:新就業人員、外地務工人員、不滿足廉租房申請條件又沒有經濟能力購買經濟適用房的家庭以及不滿足經濟適用房申請條件又沒有經濟能力購買商品房的家庭，即所謂的“夾心層”。

2.2 住房保障投入巨大與政府財力投入有限的矛盾

房屋建設成本巨大，加之保障性住房建設需要政府財政承擔大部分投入，因而形成住房保障的面越大，政府的財政負擔就越重，從而導致地方政府對保障性住房建設缺乏積極性和相應財政能力。此外，現行住房保障制度缺乏退出機制，經濟適用房和限價房出售后不能因為購房者不符合申請條件而收回，政府就只能不斷提供新的經濟適用房和限價房來滿足中低收入家庭的住房需求，由此，政府必須為保障性住房建設不斷的投入巨資。然而，由于我國現行政府財力有限，而政府其他方面的剛性支出也很大，因此面對保障性住房的投入，政府財力就顯得力不從心了。

2.3 住房保障工作多部門管理與管理效率低下的矛盾

住房保障牽扯到財政、土地、房產、民政等多個部門，保障住房資金的籌集與管理由財政部門負擔，保障性住房的申請及進出門檻則由民政部門管理，分配則由房產管理部門負責。這種職責交叉，多頭管理的管理方式，很容易造成協調困難，工作效率低下，必然影響到保障性住房的建設與分配的方方面面。

3 構建住房保障的財力保障機制

3.1 構建住房保障財力保障機制必須遵循的原則

(1)確立財政在城鎮住房保障制度建設中的主導地位。保證居民有屋可居是政府的職責，因此在城鎮住房保障制度建設中必須確定財政的主導地位，這是一個負責任政府在住房保障和民生問題上的體現。政府財政必須堅持不懈的推動住房保障制度完善，始終以不斷加大財政投入于改善居民居住條件為責任，千方百計為住房保障建設籌集資金。確立財政在城鎮住房保障制度建設中的主導作用，并不要求財政在住房保障建設中獨立承擔，而是要發揮財政在住房保障建設中的導向作用，實現財政“四兩撥千斤”的杠桿作用。只有財政在住房保障建設中勇于承擔重任，才能建立起以財政信用為基礎的良好政策導向和制度環境，才能抑制和消除社會資金涌入房地產市場牟取超額利潤的投資沖動，引導社會資源投向保障性住房的建設領域，更好的滿足居民的住房需求。

(2)合理調整中央與地方在住房保障領域的財權事權格局。我國現行的財政管理體系中存在中央和地方的財權和事權配置不協調的問題，這放映在住房保障方面，表現為中央政府和地方政府在住房保障上的財權和事權不匹配。一方面，中央政府與地方政府在住房保障建設領域的財權事權劃分不合理。1998年房改之后，中央財政將住房保障支出的責任完全推給地方政府，不再負擔住房保障的支出責任，這加大了地方財政的負擔，又降低了住房保障建設的進程和效果。另一方面，中央政府對地方政府支持住房保障建設的激勵約束機制不健全，地方政府完全承擔了住房保障建設的事權，但是中央政府對此在政策上沒有約束，在財力上也沒有支持。地方政府在沒有壓力和激勵的環境下，容易產生狹隘的利益考慮，從而抑制保障性住房的投入，為當地房地產業的擴張提供條件。在這樣的政策導向下，城鎮住房保障制度難以建立起有效的財力保障機制。

筆者認為，住房保障建設是政府必須承擔的社會責任，是財政必須覆蓋的范圍。中央財政應承擔起住房保障建設支出的主要責任，提供有效的財力保障，并適時調整住房保障政策的方向，地方財政則只承擔少量的支出責任，主要負責住房保障的具體實施工作。建立有效的住房保障的財力機制，就要量清中央政府和地方政府在各自住房保障上的職責，合理分配財權和事權，做到中央推動，地方行動，中央出錢出政策，地方出力出管理。

3.2 構建符合中國社會實際的財力保障機制模式

選擇符合我國國情的住房保障的財力保障機制模式，是財力保障機制能否促進城鎮住房保障制度的政策目標實現的關鍵。總體來看，在我國現行的社會實際和政府財力下，住房保障財力保障機制的資金來源主要有四類:一是財政預算安排，二是專項國債，三是土地出讓金，四是其他，包括住房公積金貸款和商業銀行貸款等。可以根據城鎮住房保障支出的特點，將住房保障財力保障模式劃分為資本性支出和經常性支出兩類不同的財力保障模式。

3.2.1 資本性支出的財力保障模式

資本性支出的財力保障模式是在保障性住房建設資金的籌集上充分利用市場的力量，通過市場時段，在短時間內將社會資金大規模聚集起來，比如通過金融市場融資的方式籌集住房保障的建設資金。在我國的現行金融環境和市場環境下，可以利用的金融資可分為四類，即財政預算撥款、發行專項國債、住房公積金貸款和商業貸款。

(1)財政預算撥款。安排具有針對性的年底財政預算支出用于支持城鎮住房保障建設，這部分預算資金占住房保障建設總資金量的比重比較低，但是意義重大。作為財政預算中專門針對住房保障建設的資本支出，能夠體現出政府在住房保障建設方面的政策導向，有利于更多的社會資金參與到住房保障建設當中。

(2)發行專項債券。發行針對城鎮住房保障建設的專項債券可以作為拓展住房保障建設資金來源的有效渠道。住房保障建設專項債券可以根據發行發起政府不同分為地方債券和國債。發行專項債券的資金籌措成本相對于金融機構貸款要低，更具有優勢。同時，城鎮住房保障制度是一項長期的社會工作，也是一項長期的投資項目，因此，發行專項債券也具有了政策上的合理性。

(3)住房公積金貸款。住房公積金是單位及其在職職工按照工資的一定比率繳存的長期住房儲金，參與住房公積金制度的單位主要包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮民營企業及其他企業、事業單位。我國的住房公積金由國家統籌，將住房公積金貸款用于城鎮住房保障建設是一個可行的拓展財力的渠道。

(4)商業銀行貸款。無論是房地產企業還是政府都不可能短期內積累規模巨大的資金用于住房建設，而住房建設又典型的大額固定資產投資，因此，商業銀行參與到住房建設必不可少。城鎮住房保障建設需要商業銀行給予大力支持，給予必要的貸款。政府可以以政府信用為基礎，以財政收入作為擔保，向商業銀行申請住房保障建設的貸款，因此，商業銀行貸款也可以看做是城鎮住房保障建設的可靠財力來源。

3.2.2 經常性支出的財力保障模式

結合我國現行的財政稅收體制，有效整合各類可以滿足城鎮住房保障支出的各類經常性項目，是完善經常性支出的財力保障模式的要求。目前，城鎮住房保障的財力保證機制的經常性收入有六類，即中央財政預算撥款、土地出讓金、公積金增值收益、房地產稅費、廉租房租金和政府所有的保障性住房配套服務設施社會經營收益。

(1)中央財政預算撥款。中央財政在年度預算中應安排一定規模的專項資金用于支持城鎮住房保障建設經常性支出。這部分資金，可主要用于償還銀行貸款和公積金貸款、債券本息以及其他相關費用。這樣可以有效反映出政府在國家信用基礎上大力加強住房保障建設的政策導向。

(2)土地出讓金。土地出讓金作為政府財政收入的范疇，本身就應承擔城鎮住房保障建設的責任。土地出讓金作為一項資本化了的地租收入，政府必須建立完善的制度規范，合理使用一次性獲取的土地出讓金，將土地出讓收益在未來年份內合理加以配置。

(3)房地產稅費。房地產稅費包括房地產稅收和房地產收費。房地產稅收的最大受益者是地方政府，因此，地方政府有責任將房地產稅收那一定比例用于轄區內的城鎮住房保障建設。隨著我國財稅體制不斷改革，以財產稅為核心的稅收制度必然會成為地方財政收入的中流砥柱，這也必將成為支持城鎮住房保障建設的穩定財源。房地產收費作為預算外財政收入，有必要通過對其加強監管，建立合理的統籌機制，并按一定比例將房地產收費收益用于城鎮住房保障建設。

(4)公積金增值收益。住房公積金制度的建立是為了解決居民住房問題，因此，將住房公積金的增值收益用于住房保障建設是合理的。應加強監管，提高住房公積金的保有量和增值收益，為住房保障建設提供穩定的財力來源。

(5)廉租房租金收益和相關保障性住房及設施經營收入。廉租住房的租金收入扣除相應成本之后的盈余可成為城鎮住房保障建設的穩定資金來源。政府所有的保障性住房配套服務設施社會經營收益也可視為城鎮住房保障建設的穩定資金來源。隨著政府大規模實施保障性住房的建設，廉租房租金收入和保障性住房及設施經營收入將越來越多，也就可以為住房保障提供更穩定的資金來源。

4 小結

我國現行住房保障制度解決和改善了許多居民的住房條件，但是也存在很多問題，諸如保障面狹窄，保障不公平，缺乏必要財力支持等等。構建住房保障的財力保障機制能夠從根本上解決我國住房保障存在的問題。構建住房保障的財力保障機制要合理分配中央政府和地方政府的財權事權，確定公共財政在住房保障投入中的主體地位。可以從資本性支出和經常性支出兩類不同的財力保障模式來構建我國住房保障制度的財力保障機制。

參考文獻

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