美國保障型社會保障制度研究

摘 要:運用4W1H分析框架，從社會保障的目標體系、分配基礎、項目或福利品類型、提供策略、資金籌集方式五個維度探討美國社會保障制度概況，并結合其特點，為我國社會保障事業發展和改革提出可供借鑒之處。

關鍵詞:美國社會保障;保障型;公平與效率;4W1H

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)19-0104-02

1 4W1H分析框架淺析美國社會保障制度

1.1 社會保障的目標體系(WHY)

社會保障制度的三大目標在于經濟保障、物質充裕和提供基本服務。受傳統理念、經濟發展水平等因素影響，各國社會保障水平差異很大。有別于以瑞典、英國為代表的福利型社會保障制度，美國實行保障型社保制度，建立初衷是為公民提供一系列基本生活保障，保障水平偏低，強調“有所保障”而非“高福利”。

美國社保制度的目標形成與其傳統價值觀念及其歷史變遷密不可分。美國是一個在反抗殖民統治過程中獲得勝利和獨立的國家，其人民歷來信仰“自由”、“民主”。“人人生而平等，他們都從‘造物主’那邊被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。”《獨立宣言》里的這段話至今仍被奉為對美國民眾價值觀的經典闡釋。而略顯矛盾的是，歷史上美國人曾認為貧困是個人懶惰的結果，自身貧困現狀應由個人而非政府負責。在19世紀早期，美國經濟以農業和手工業為主，大部分家庭依靠擁有的農場或手工業作坊謀生，這種自給自足的生活方式可為年老的家庭成員提供就業機會，而當他們無力勞動時，其家庭成員可擔負起對他們的養老責任。在這種家庭作坊式的生活方式下，人們的貧富狀況確實與其勤勞程度息息相關。但隨著工業化發展，人們的工作場所轉向工廠，靠工資維持的日常生活更易受到經濟周期波動、危險的工作環境、突發疾病等風險因素影響，老年人口的生活也缺乏基本保障，這些并非勤奮工作就能規避，“懶惰致貧論”的缺陷開始凸顯。1929至1933年的經濟大蕭條更加劇了這一危機，1932年美國勞動力市場失業率高達25.2%，民間慈善機構、非政府組織根本無力承擔由此帶來的貧病、饑餓等社會問題。美國政府開始轉變觀念，履行為國民提供必要的基本生活保障的職責，相關社保制度體系開始構建。

1.2 社會保障的分配基礎(WHOM)

美國社會保障制度的分配原則是“選擇性”原則，強調國家為真正需要并應該得到保障的人提供保障，根據個人經濟狀況來決定其社會福利的分配。

社會保險方面，以老年、遺屬及殘障保險(OASDI)為例，它的受益對象僅限于做出符合規定的勞動貢獻的勞動者。例如，家屬領取遺屬保障金的前提之一是該被保險人達到一定的工作年限。又如，若被保險人未到完全退休年齡便退休，退休金將永久性扣減。

社會救助與福利方面，補充保障收入(SSI)、貧困家庭臨時救助(TANF)以及醫療補助(Medicaid)項目均要求申請者接受經濟調查，經證實收入和資產在規定限額下才能享受上述福利。

1.3 社會保障的項目或福利品的類型(WHAT)

美國社會保障項目的受益形式主要有兩種。一種是直接向受益人提供資金補助，例如老年、遺屬及殘障保險、醫療保險、失業保險、補充保障性收入項目、臨時家庭援助的部分項目等;另一種則通過物品或服務等形式進行給付，又稱實物性援助，如住房援助、食品券計劃、就業與基本技能計劃、“全美學校午餐”項目等。其中，現金給付是主要給付形式。

1.4 社會保障的提供策略(WHO)

美國社會保障的提供主體既有政府又有非政府組織。不同項目所采取的模式差異很大。養老和失業方面主要采取社會保險模式，醫療方面采取醫療保險與醫療救助相結合、公共和私人醫療保險計劃并存的混合模式，工傷保險由各州立法強制勞動者向國有或商業保險公司投保，而貧困家庭臨時救助等則采取社會救助方式。

社會保障的主要項目采用社會保險模式，顯示了以社會機制為主導同時重視政府作用的制度傾向。美國一直未建立起全國統一的醫療保險，公私混合模式的顯著特點在于醫療服務供給的市場化，醫療技術研究資金投入充足，技術普及迅速，且消費者在醫療服務市場上享有充分的選擇權，但過高的市場化程度引發對效率的過度追求，導致美國至今仍有4400萬人享受不到任何醫療保險，只能依賴于醫療補助制度即政府的兜底作用。工傷保險的制度安排表明，美國的社會保障雖主要突出社會責任，但也未完全忽視政府和市場作用;貧困家庭臨時救助采用社會救助模式是有限度地重視國家力量的體現。

在社會保障公共產品和服務的提供方面，非營利組織發揮著重要作用。早在1995年，美國非營利組織的就業人數占總就業人數的比重為7.8%，其中健康和社會服務領域的雇員分別占46.3%和13.5%，總人數過半。而且，超過一半的醫院是大規模非營利組織;2/3的社會服務機構是私立非營利組織。所以，美國的非營利部門等社會力量在社會保障項目的供給方面起著積極作用。

1.5 社會保障的資金籌集方式(HOW)

美國社保體系按照籌資方式的不同分為兩部分:社會保險和社會救助與福利。社會保險的資金來源主要是雇主和雇員按規定比例支付的工資稅，其他部分包括信托基金投資利息、社會保障收入稅和聯邦政府財政補貼。這一政策設計強調權利和義務對等，受益人所獲得的保障取決于工薪收入和繳納的社會保障工薪稅。總體來看，美國政府傾向于讓受益者及其單位來履行繳費義務，政府財政在資金方面的貢獻相對較小。而社會救助與福利的受益者無需繳納工資稅，所獲補助全部來自財政撥款。

所以，在美國社會保障資金的籌集方式上，充分體現了多渠道的特點:政府財政支持是主要渠道，雇主和雇員的工資稅是另一重要來源。另外，各社會福利組織也積極參與，提供了社會福利的部分經費，來自個人和企業的慈善捐助也不可忽視。

2 對我國社會保障制度發展和改革的啟示

與已經建立社保體系70多年的美國相比，我國城鄉社保體系框架基本形成，還有不少問題亟待解決。盡管兩國在經濟發展水平、社會教育水平和人民生活水平等方面差異較大，但是美國社保制度仍有值得我國借鑒的經驗。

2.1 公平與效率的統一

2.1.1 優先公平

盡管保障水平不如福利國家，但是美國社保體系對老年人、病殘者、單身母親等弱勢群體的政策傾斜體現了制度的公平性。社會主義國家的最終目標是實現共同富裕，我國更應在建立和完善社保制度時注重公平原則。在二元經濟體制下，城鄉社會保障覆蓋率和保障水平差距很大，有失公平是當前我國社保制度的問題之一。我國應從制度和操作層面努力做到“應保盡保”，關注農民工等特殊群體的利益，力求縮小城鄉之間和城鄉內部社會保障覆蓋率和保障水平的差異。

2.1.2 兼顧效率

效率方面，美國社保制度也有值得學習之處。第一，美國社保制度不以高福利為目標，而旨在為民眾提供社會安全網，這樣可有效減少“養懶漢”現象，同時也不難達到廣覆蓋的目標;第二，強調個人責任原則，將個人納入社會保障的責任主體范疇，減輕政府和企業負擔;第三，在提供策略上，強調政府主導，同時注重發揮市場和社會機制的作用。美國醫療保障的市場化無疑體現出對效率的追求，而其發達的社會慈善事業則是社會機制有效發揮的明證;第四，在籌資模式方面，美國社會保險制度由20世紀30年代至60年代一直采用現收現付制，歷經混合型部分積累模式，引入的基金積累制度強調效率原則，提倡自我積累、自我保障，調動了個人積累的積極性。進入21世紀后，小布什政府在養老保障改革方案中提出建立個人控制的個人退休賬戶，同時著手研究將社會保障稅投資于金融市場的改革計劃，逐步放寬對投資的限制，社保基金的資本化運作將更加有利于保值增值，資金運作效率將進一步提高。

作為經濟發達國家的美國，選擇較低保障水平尚且面臨社保基金收不抵支的壓力，現階段社保制度還不夠健全的我國，也應著手于“廣覆蓋，低標準”的保障型社會保障制度建設。另外，應充分發揮社會和市場的力量。我國的非營利組織面臨財務緊張、公信力不足等問題，限制了它們在社會事務中的作用，可通過財政補貼、稅收優惠等政策，促進第三部門在社會救助與福利和補充性社會保險領域的發展;同時適當引入市場機制以提高社會保障系統的運行效率，如加快建立和完善企業補充保險，促進商業保險的發展以滿足不同群體對保障的不同需要等等。

2.2 加大法治建設力度

自《社保保障法》開始，美國社保制度從建立、修正、完善到改革的過程一直依靠立法途徑，是典型的“先立法，后實施”路線。相比之下，在我國社保制度的發展過程中，相關立法一直處于空缺狀態。

1935年，美國國會通過其歷史上第一部保障國民基本生活的《社會保障法》，標志著社保制度的初步建立。1939年，羅斯福政府對法案進行修正，擴大了社會保險的范圍，進一步改善給付水平。1962年，肯尼迪政府頒布關于社會保障法的社會服務修正法案，主張摒棄單純的救濟，而鼓勵人們恢復自立，以免形成長期依賴。在隨后三十余年里，美國社會保障實施的一般原則基本上以1939年修正的法案為準，但社會保障體系和保險業務的完善與發展仍依靠于立法手段，如里根政府頒布的“綜合預算調整法案”。進入改革時期后亦不例外，如1996年克林頓政府正式批準的《社會保障改革法案》、1988年實行的“家庭支持法案”。這些法律文件對社保制度的發展進程起到了指導與維護作用。

在我國，1949年12月由政務院發布的《關于生產救災的指示》是新中國第一項社會保障法規性文件。隨后，中央政府又出臺了《失業救濟工人暫行辦法》、《中華人民共和國勞動保險條例》等保障條例。1956年，以此為基礎確立的以中央政府為責任主體、城鄉單位負責實施的社保制度得以大體建立。而在1966年后的十年動亂間，中央政府無力承擔全社會社保制度的掌控責任，開始禁止企業提取勞動保險金，將社保責任完全轉移給企事業單位。隨著經濟改革的深入，社保制度的責任主體再次發生改變。國家“七五”計劃指出個人應開始承擔一定的社保責任。1992年，黨的十四大第一次明確地把深化社會保障制度改革作為經濟體制改革的重要環節。縱觀我國社保制度的演進過程，不難發現其間具有普遍指導意義的基礎性立法的缺失。由此，我國應當加快社會保障立法進程，為制度的改革和完善提供法律保障。尤其是當前社保資金不足的情況下，應通過開征社會保障稅來建立法定的籌資渠道。

2.3 重視對國民教育保障的投入

在美國的社會教育福利支出結構中，初等和中等教育約占69%，高等教育占20%，職業和成人教育為7%，可見大部分教育福利的投入集中在初等和中等教育。同時，美國的社會教育福利支出占社會保障支出的24%至34%，其對基礎教育的重視，不僅為中低收入家庭提供了教育補貼，而且有利于國家的可持續發展。2000年，僅完成初中教育的人口占總人口比重，美國和中國分別為13%和40%;完成高中教育的人口比重，美國和中國分別為52%和13%，教育水平在小學以下的人口，美國幾乎為零，而中國則高達42%。考慮到我國農村基礎教育資金投入的嚴重不足和極低的教育水平，加大當前社保體制對基礎教育的保障顯得尤為必要。

參考文獻

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