試論西部地區(qū)政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的角色定位

[摘 要] 在西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，地方政府的功能是舉足輕重的。通過對地方政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中所具有的決策、組織、協(xié)調(diào)、控制、服務(wù)等五個基本功能的分析，以及在發(fā)揮這些功能時政府應(yīng)該注意的重要問題的闡述，較全面地探討了在我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中地方政府發(fā)揮功能的一系列理論和現(xiàn)實問題，以圖對西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作提出指導性的意見和建議。

[關(guān)鍵詞] 西部地區(qū)政府 生態(tài)環(huán)境建設(shè) 角色定位

西部生態(tài)環(huán)境是一項全國性和地方性雙重特點的公共產(chǎn)品，并且具有繁重性的特點，必然要求中央政府和地方政府來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以保證這項工作的有效性。在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，西部地區(qū)社會經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展首要的是要建設(shè)好生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品，離開地方政府的積極推動，西部大開發(fā)這一系統(tǒng)漫長的工程將難以實現(xiàn)。因此，地方政府在西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中要依照西部地區(qū)的客觀條件，根據(jù)地方政府的基本功能和主要任務(wù)來維護社會的公共利益，處理和解決社會無法解決的問題。

一、準確定位，履行政府的管理職能

1.立足生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實，科學決策

西部地區(qū)地方政府要解決好西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨的問題，首先要發(fā)揮好政府的決策功能。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設(shè)計和抉擇過程，西部地區(qū)地方政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中具體地說，就是要對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主要問題及目標進行科學、合理、系統(tǒng)的行為選擇和設(shè)計。也就是說，西部地方政府要根據(jù)國家在西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，認真作好本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，確定本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)政策;根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的實際情況，確定本地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的分步落實方案;確保本地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)在地方政府的指導下有序地開展。

在政府決策過程中，首先是要理清中央與地方政府的作用范圍。西部地區(qū)長江上游地區(qū)和黃河中上游地區(qū)是跨地區(qū)、跨流域并對下游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生重大影響的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，是一項全國性的公共產(chǎn)品，中央政府應(yīng)作為主要的供給者并承擔相應(yīng)的職責。但同時，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境是一個相互聯(lián)系、相互制約的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)由西部各省區(qū)相互影響、相互依存的流域生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成，在流域生態(tài)系統(tǒng)中包含有城市生態(tài)系統(tǒng)，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。流域生態(tài)系統(tǒng)既對本省區(qū)流域范圍內(nèi)的城市以及產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響，同時又對流域范圍以外的延伸領(lǐng)域有間接影響，從而對形成全局性和宏觀性的生態(tài)系統(tǒng)起到了基礎(chǔ)和支撐的作用。西部地區(qū)各省區(qū)政府的職責就是對屬于本省區(qū)的流域生態(tài)提供公共產(chǎn)品，并協(xié)調(diào)省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中的利益關(guān)系。在政府決策過程中，關(guān)鍵是要始終貫徹實事求是的原則。著名管理學者H.西蒙強調(diào)指出，管理就是決策，決策貫穿于管理過程的始終。西部地區(qū)地方政府在進行決策時必須確立科學化決策的主導思想，不能為其他不相干因素所影響，更不能出于經(jīng)濟增長或其他的目的而進行決策。西部地區(qū)地方政府要真正地在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮好決策作用，必須吸取歷史經(jīng)驗教訓，從實際出發(fā)，實事求是地規(guī)劃好本地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展步驟，并進行科學的建設(shè)和管理。在政府決策過程中，特別是要把握好前瞻性的問題。任何決策都有一定前瞻性，但前瞻性的前提是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的實際，脫離了實際搞決策，往往會變成一紙空文，很難落實。據(jù)報道，每年從寧夏闖入內(nèi)蒙古挖發(fā)菜的農(nóng)民高達10萬人，破壞草原1.9億畝，其600萬畝已經(jīng)沙化。退耕還林工作剛剛開始，就出現(xiàn)了有關(guān)退耕農(nóng)民為了找到新的“創(chuàng)收”門路，對生態(tài)環(huán)境進行新破壞的現(xiàn)象?？梢?，進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須與農(nóng)民的脫貧致富相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在政府決策上就是要注意前瞻性和現(xiàn)實性的關(guān)系問題，讓農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中受益，實現(xiàn)生態(tài)與脫貧的同步。

2.為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供組織保證

為了有效實現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的總體目標和任務(wù)，就必須按照國家在西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的發(fā)展布局，通過建立一些生態(tài)環(huán)境相關(guān)的組織機構(gòu)，確定其職能和任務(wù)，協(xié)調(diào)其相互關(guān)系，以便將生態(tài)環(huán)境建設(shè)這一工程中的各個要素聯(lián)結(jié)成一個有機整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是地方政府根據(jù)政府的行政管理職能中的政府組織功能在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的組織功能。

在生態(tài)環(huán)境組織建設(shè)中，西部地方政府首先要發(fā)揮好政府組織功能。主要包括對機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和有效運行，做好編制、界定等管理工作;對組織內(nèi)部的職權(quán)、人員的選拔、調(diào)配、培訓和考核，做好規(guī)范、組織、協(xié)調(diào)等管理工作;建立和完善管理體制，使具體的工作有一個宏觀指導、監(jiān)督的運行機制。比如，西部地區(qū)地方政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主要職責就是承擔流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的治理。所以說首當其沖的就要加強對流域治理中的執(zhí)法監(jiān)督，就要建立本地區(qū)的監(jiān)察總隊，在流域內(nèi)市地州建立環(huán)境監(jiān)察支隊，對區(qū)域內(nèi)的森林砍伐，退耕還林建設(shè)以及環(huán)境污染進行專門的監(jiān)督和檢查。建立環(huán)境監(jiān)察隊是從組織上設(shè)立專門結(jié)構(gòu)，落實專門責任的重大措施，體現(xiàn)出地方政府治理生態(tài)環(huán)境具有的組織保障功能。

3.建立生態(tài)保護的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

協(xié)調(diào)功能，是政府在行政管理活動過程中的重要環(huán)節(jié)。這是因為，政府的行政管理職能歸根到底就是設(shè)計和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處中間的人們能夠在組織管理中協(xié)調(diào)地開展行政工作。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)、商業(yè)、輕重工業(yè)、稅收等多個部門，包括項目審批、工商登記、征用土地、產(chǎn)品購銷、交通運輸、稅收等各個方面的問題。在當前市場經(jīng)濟體制下，需要弱化政府部門壁壘和管理職責，消除舊體制障礙，打破行業(yè)界限和條塊分割，調(diào)動各個部門共同搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)，就必須充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能。具體表現(xiàn)為，資源的開發(fā)與利用、退耕還林與農(nóng)民收入、農(nóng)村人口與資源配置及人民群眾之間等各方面的關(guān)系。通過政府的行政協(xié)調(diào)，理順、溝通各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進的運行秩序。

在這個過程中，地方政府要處理好生態(tài)環(huán)境建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。據(jù)中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究小組的研究結(jié)論，在森林覆蓋率偏低、荒漠化程度較高、水土流失較嚴重以及草原退化面積較大的地區(qū)，同時也是貧困率發(fā)生較高的地區(qū)。也就是說，生態(tài)惡化地區(qū)與貧困發(fā)生率呈現(xiàn)著正相關(guān)性關(guān)系。要消除貧困，就必須重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而生態(tài)環(huán)境建設(shè)在短期內(nèi)給農(nóng)民也帶來了一定的負面影響，特別是實施封育、退耕、禁牧等措施后，項目區(qū)群眾的耕地草地減少了有的甚至沒有了。要保證耕地、草場能退得下，穩(wěn)得住，不反彈，能致富，就必須保證農(nóng)牧民有足夠的口糧田和草牧場，保證糧食、畜牧生產(chǎn)和群眾生活的穩(wěn)定，也只有這樣才能保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的鞏固和持久。1999年，西部地區(qū)平均每個農(nóng)村勞動力負擔的耕地面積為5.1畝，退耕1億畝就意味著西部地區(qū)要出現(xiàn)2000萬剩余勞動力，退耕4億畝就意味著將出現(xiàn)近8000萬剩余勞動力，相當于目前西部地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力的70﹪，那么這些退耕農(nóng)民新的生產(chǎn)生活出路何在呢?所以說，從群眾利益出發(fā)，協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，是一個迫切的社會需要。為此，應(yīng)通過合理使用扶貧資金，堅持扶貧到戶，為廣大貧困人口提供糧食、衛(wèi)生保健、教育、就業(yè)等公共服務(wù)。對生態(tài)條件特別惡劣的地區(qū)，要鼓勵貧困人口移民搬遷，通過實施“以糧代賑、以工代賑”的生態(tài)扶貧計劃，并相應(yīng)增加這些地區(qū)生態(tài)建設(shè)投資力度，讓廣大貧困農(nóng)民植樹造林綠化荒山，并為貧困農(nóng)民提供生活保障和提高他們生存就業(yè)的技能。

4.完善生態(tài)建設(shè)和保護的監(jiān)督體系

西部地區(qū)地方政府要根據(jù)生態(tài)環(huán)建設(shè)中的組織計劃和總體的目標，確定各種生態(tài)建設(shè)和保護的各種標準，通過監(jiān)督檢查將這些標準與計劃的執(zhí)行情況進行比較，并及時發(fā)現(xiàn)偏差，找出原因，采取措施，進行糾正，并根據(jù)已變化的情況對原有的規(guī)劃、步驟進行調(diào)整，以確?？傮w目標的實現(xiàn)，這就是西部地區(qū)地方政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮的政府控制功能。近十年來，多達200萬人次的發(fā)菜采掘者非法進入內(nèi)蒙古大草原挖掘發(fā)菜，其采掘面積高達2.2億畝，其中因過度挖掘使0.6億畝草原完全被破壞，成為荒漠地帶，其余1億畝草原正處于沙漠化過程中。因挖菜受破壞的草原占內(nèi)蒙古大草原的18﹪左右，對草場面積減少及草場退化有直接影響，同時也加重了剩余草場超載放牧的現(xiàn)狀，預(yù)計內(nèi)蒙古地區(qū)因此間接損失高達30億元，對生態(tài)環(huán)境的破壞無法計量。這其中有地方政府政策不當?shù)脑颍匾氖钦{(diào)控乏力，管理缺失的原因。

那么，西部地區(qū)地方政府該如何實現(xiàn)好在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中應(yīng)有的政府控制作用呢?具體講，西部地區(qū)地方政府要根據(jù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的目標，確定各種標準，依據(jù)標準獲取環(huán)境信息，分析信息，發(fā)現(xiàn)偏差信息，采取措施進行調(diào)解和實行有效的監(jiān)督和調(diào)控。岷江和沱江是四川省長江流域的主要干支流域，長期污染嚴重，是長江上游生態(tài)環(huán)境惡化的主要因素之一。在治理污染企業(yè)的過程中，對小造紙廠進行審核、監(jiān)督，是省級政府及基層地方政府在本地區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中體現(xiàn)控制功能的具體作為。在治理“兩江”流域的污染問題過程中，關(guān)閉和整治污染企業(yè)，體現(xiàn)了地方政府在治理生態(tài)環(huán)境中具有控制管理功能;開征垃圾、污水處理費及新增治污投資，控制地方企業(yè)污染，并引導資本投入城市環(huán)境建設(shè)中的重要措施，體現(xiàn)了地方政府在治理生態(tài)環(huán)境中具有經(jīng)濟調(diào)控的功能;建立環(huán)境監(jiān)察隊，體現(xiàn)出了地方政府在治理生態(tài)環(huán)境中具有的監(jiān)督控制功能。

二、關(guān)注生態(tài)建設(shè):創(chuàng)建服務(wù)型政府

現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，我國憲法也確立了人民組織政府的權(quán)利，這表明了政府與公民之間的一種基本關(guān)系，這一關(guān)系同時表明了政府的本質(zhì)是為了人民服務(wù)。在西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，地方政府應(yīng)怎樣服務(wù)于社會大眾，發(fā)揮怎樣的政府服務(wù)功能呢?怎樣調(diào)動發(fā)達地區(qū)來援助落后地區(qū)，或者要求發(fā)達地區(qū)承擔對落后地區(qū)援助的義務(wù)，首要的是必須要有一個完善的法律基礎(chǔ)。所以說，政府制定西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)或者是西部大開發(fā)的相關(guān)政策和建立相應(yīng)法律法規(guī)是地方政府服務(wù)功能的主要內(nèi)容。

在西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，地方政府要體現(xiàn)好服務(wù)功能，首先要以現(xiàn)有的資源利用、環(huán)境保護法律體系為框架，加強資源的保護，依法治理生態(tài)環(huán)境。我國目前已經(jīng)形成以《憲法》關(guān)于環(huán)境保護規(guī)定為基礎(chǔ)的，包括環(huán)境保護基本法、保護自然資源和環(huán)境、防治污染和破壞等系列單項法規(guī)和具有規(guī)范性的環(huán)境標準組成的完整體系?！稇椃ā返?條第2款規(guī)定:“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”。憲法第26條規(guī)定:“國家保護和改善生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，防止污染和其他公害。”對于這一環(huán)保體系，必須堅持既嚴格遵守又不斷完善的原則，將資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護納入法治化軌道。一方面健全環(huán)境立法、嚴格環(huán)境執(zhí)法、抵制“挖錢途，求發(fā)展”、“先污染，后治理”的短視決策行為。另一方面加強環(huán)境法制教育、培育西部人民的環(huán)境觀念，摒棄有法不依的人治觀念，才能收到以法律保環(huán)保的成效。

西部地區(qū)政府在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的基本作用，是相互滲透、相互交叉、相互作用的，體現(xiàn)整體的效能。只有充分地調(diào)動各級地方政府各個方面的積極因素，西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)才能見到成效。政府是承擔公共管理職能和提供社會公共服務(wù)的主體，這種管理和服務(wù)的基本方向與相應(yīng)的政策是穩(wěn)定的，而其具體內(nèi)容和履行方式則是動態(tài)的，適應(yīng)性的，隨著社會需求的變化而調(diào)整。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一個漫長而系統(tǒng)的工程，需要幾十年，甚至上百年的時間，才能扭轉(zhuǎn)西部生態(tài)環(huán)境惡化的狀況，在西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)中地方政府的作用是不可替代的。顯然，只有地方政府才能具有強大的控制力量，才能動員各種資源和社會力量，積極有效地建設(shè)秀美山川的西部生態(tài)環(huán)境。各級地方政府要建立健全當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)的政策保障體系，要根據(jù)當時、當?shù)睾蜕鐣?jīng)濟發(fā)展的需要，積極主導生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展建設(shè)和資源開發(fā)，完善生態(tài)環(huán)境法制體制，加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法制化、規(guī)范化和科學化步伐，把西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的總體目標落實到實處。

參考文獻:

[1] 魏 娜 吳愛明:《當代中國政府與行政》，第7頁，中國人民大學出版社，2002

[2] 袁文平等編:《西部大開發(fā)中的地方政府職能研究》，第117頁，成都，西南財經(jīng)大學出版社，2004。

[3] 包國憲等編:《管理學理論與方法》，第82—86頁，蘭州，蘭州大學出版社，2002

[4] 許 毅 孔志峰:《地方政府在西部大開發(fā)中的作用》，內(nèi)蒙古新華網(wǎng)，2003

[5]《保護生態(tài)環(huán)境政策如何兼顧西部農(nóng)民脫貧問題》，來源:http://forum50.Cei.gov.cn

[6] 夏書章主編:《行政管理學》(第三版)，第44頁，廣州，中山大學出版社，2004

[7] 中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究小組:《1999年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》，323頁，科學出版社。1999

[8]《保護生態(tài)環(huán)境政策如何兼顧西部農(nóng)民脫貧問題》，來源:http://forum50.Cei.gov.cn

[9] 竺乾威主編:《公共行政學》(第二版)，第6頁，復旦大學出版社，2004

[10] 金太軍:《“非典”危機中的政府職能考量》，來源:政治學研究網(wǎng)，2004—4—16