低碳經濟下財政政策的研究

[摘 要]新能源、低排放、可持續為顯著特征的“低碳經濟”開始成為推動經濟增長的新驅動力量，并成為各國經濟結構調整的關鍵環節。我國作為一個處于工業化和城市化階段的發展中大國，面臨巨大的資源需求和環境壓力，這就迫使我國加快轉變發展模式，加快發展低碳經濟。本文通過對我國財政政策在低碳經濟的運用與分析，進一步探討了財政政策在低碳經濟運用過程中存在的不足，進而提出了我國低碳經濟發展的財政政策建議。

[關鍵詞] 低碳經濟 財政政策

過去二三十年，隨著中國經濟的快速發展，尤其是化石能源消費的快速增長，我國能源消費產生的CO2占我國CO2排放問題的75%，中國CO2排放量的增長速度一直居世界前列，在1990—2001年，我國CO2排放量占世界同期增加量的27%，目前，我國與能源相關的CO2排放已位居世界第二;預計到2030年，我國CO2排放總量很可能超過美國，居世界第一位。

我國作為世界上最大的發展中國家，為了建設社會主義現代化強國和謀求全體中國人的福祉，經濟的快速、健康發展是當前的客觀要求，能源消費和相應CO2排放在今后相當長時期內呈較快增長趨勢，是工業化階段經濟發展規律所決定的，也反映了中國實現現代化所必需的碳排放空間。因此發展與生態環境的矛盾在當前中國顯得尤為突出。我國作為一個處于工業化和城市化階段的發展中大國，面臨巨大的資源需求和環境壓力，這就迫使我國加快轉變發展模式，加快發展低碳經濟，實現經濟社會又好又快發展。本文通過分析我國現階段低碳經濟財政政策的運用以及特征，有針對性的提出了促進我國低碳經濟發展的財政政策建議，以更好地服務于低碳經濟發展的實踐。

一、我國低碳經濟發展過程中財政政策工具的運用

1. 環保法律體系不斷完善

我國先后制定、修訂了《中華人民共和國環境保護法》、《大氣污染防治法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等多部環境保護法律，從氣候治理、資源保護、清潔能源等各方面為低碳經濟的發展提供法律保障。此外，我國還先后發布了《中國環境與發展十大對策》、《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》、《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化科技專項行動》等多個政策文件和行動計劃，用一系列實際行動推動低碳經濟的發展。

2. 財政稅收工具力度加大

2007年中央財政安排235億元， 2008年增加到418億元用于支持節能減排，同時在增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅和出口退稅方面進一步明確促推節能減排的具體措施。

在碳排放交易方面，我國目前沒有建立國內的碳排放交易市場。現有的排污權交易是以二氧化硫為主，如山東、山西、浙江和江蘇等省，以及華能等重點行業的企業開展了排污權交易的試點。我國在參與國際碳排放交易方面，取得了較好的進展。截至2007年底，我國政府批準的CDM項目已達1 023項;在聯合國注冊150項，占我國已批準項目數的14. 66%;簽發29項，占2.83%。

在標簽計劃、第三方融資工具方面，我國推出了《能源效率標識管理辦法》和中國終端能效項(EUEEP)，支持節能服務公司的發展等措施，極大地鼓勵了地方政府和企業節能減排的積極性。

在循環經濟和生態工業園建設方面，目前國家級循環經濟試點單位已達172家，各省(市、區)也都相繼開展了兩批循環經濟試點工作，有效推進了循環經濟、生態工業的理念普及，試點單位的示范效應逐漸顯現出來。

二、我國低碳經濟發展過程中財政政策工具運用的特征

從目前情況來看，我國沒有明確承諾碳減排目標，也沒有系統的、專門的低碳經濟政策，現有政策主要體現在“節能減排”措施之中，且以行政手段為主，與發達國家以市場主的政策工具有較大的區別。低碳政策工具主要以“命令—控制”類的行政手段為主。主要方式:一是目標責任制。由中央和地方、各部委(地方政府)、重點企業層層分解落實節能減排指標，實行目標責任制考核;配套出臺了《節能減排統計、監測與考核實施辦法》、《單位GDP能耗監測、統計和考核辦法》以及《主要污染物總量減排統計、監測與考核辦法》等文件，通過自上而下的“目標—任務分解—考評”方式來推動。二是提高環評標準，尤其是通過信貸、土地“兩個閘門”控制，對電力、鋼鐵、建材、有色金屬、化工等重點行業新上項目嚴格實行審批制，遏制高耗能產業過快增長。三是強制淘汰落后產能。2007年關停小火電機組1 438萬千瓦，淘汰落后煉鐵產能4 659萬噸、落后煉鋼產能3 747萬噸、落后水泥5 200萬噸。

我國低碳政策工具與西方發達國家顯著不同，盡管目前以“目標責任制”為主線、以“命令—控制”為主體的政策工具是最有效、最直接的工具，但是也帶來了一些問題:

1. 目標責任制考核指標的確立和分解，缺乏科學依據，中央—地方—企業存在嚴重的信息不對稱，帶來極為高昂的政策執行成本和監督成本，甚至使政策變成一紙空文，或者是收獲一些“假數據”，執行效率低，成效不明顯。

2. 國有大中型企業、規模以上企業是政策執行的重點，現有的能源環境統計數據也主要來自于這些企業，而對大量的低小散企業，盡管淘汰落后的措施對其具有一定的抑制作用，但是，也由于監管成本高，導致其在體制外運行，對規模以上企業形成“鞭打快牛”，增大了政策執行難度。

3. 現有財稅政策不夠靈活，對節能減排技術研發與擴散支持力度不夠;對固定資產投資激勵較多，而對項目建成后的運營成本關注不夠，存在大量“買得起，用不起”、“平時不運轉，檢查來了才運轉”的現象。另外，現有的審批項目、監督檢查、行政執法體制比較僵化，急待改善。

4. 碳排放交易市場尚未建立，市場類政策工具應用不夠。我國排污權交易進展太慢，沒有發揮市場機制的作用。同時，由于市場經濟體系不健全，誠信、企業家責任與企業社會責任、社會形象約束力較薄弱，自愿協議、能源合同管理等新型的市場類政策工具效果不理想。

三、促進我國低碳經濟發展的財政政策選擇

面對上述低碳經濟發展中存在的困難，我國應及時制定各種相關政策措施來解決。其中，財政政策是政府進行宏觀調控、合理配置資源的重要手段，在發展低碳經濟的過程中起著至關重要的作用。因此，我國必須建立起合理的財政政策體系，有效地支持、鼓勵、推動低碳經濟的發展。

1. 健全財政投入政策，促進低碳經濟發展

健全財政投入政策，加大財政預算資金投入是促進發展低碳經濟最直接最有效的手段之一。在財政預算安排中，應該重視對節能減排、清潔能源開發、低碳技術研發、低碳產業發展的投入，形成穩定的多元化資金投入，為低碳經濟的發展提供資金保障。繼續加大對節能減排方面的投入，加快推進產業結構調整合優化;要加大對技術創新的資金投入力度，支持低碳技術的研發，支持新能源產業和低能耗產業的發展;要加大對我國十大節能工程、中西部地區污水管網、污染減排監管體系等節能環保工程建設的支持，推進大型公共建筑和既有居住建筑節能改造;要加大對已設立的節能減排專項資金和可再生能源專項資金的支持力度，確保專項資金的合理增長，建立財政預算支持低碳經濟發展的長效機制，從而促進低碳經濟的發展。

2. 充分運用財政補貼政策，鼓勵企業發展低碳經濟

充分運用財政補貼政策，鼓勵企業發展低碳經濟，是有效推動低碳經濟發展的手段之一。通過財政補貼，補償生產企業對環境治理的費用并保護稀缺資源，引導和鼓勵企業進行環境保護和節約資源;對清潔生產、開發和利用新能源、廢物綜合利用等項目進行貸款貼息;對污染治理、低碳產業等項目，在貸款利率、還貸條件和折舊政策等方面給予補貼優惠;對使用清潔能源實行價格補貼;利用“綠箱”政策和《反補貼協定》，對農業提供科研服務和進行結構調整;對企業技術改造進行補貼。另外，采取財政補貼的方式，鼓勵地方政府在公交、出租等領域推廣使用節能和新能源汽車，以及鼓勵節能環保產品使用和消費。

3. 對發展低碳經濟的企業給予財稅支持

企業在低碳經濟發展中起著舉足輕重的作用，我國要對發展低碳經濟的企業給予財稅支持，鼓勵其發展，并吸引其他企業發展低碳經濟。首先，健全鼓勵企業參與低碳經濟發展的獎罰財稅政策，強化財稅政策的激勵和約束作用。對從事低碳技術研發的企業給予一定額度的所得稅減免，從而吸引更多企業進行低碳技術的研發;對企業購置環保設備的投資，可按一定比例實行稅額抵免，從而鼓勵企業使用環保設備;對低碳企業或產業進行的投資給予退稅的優惠政策，從而吸引更多國內外資金投入低碳產業。其次，完善促進低碳技術發展的稅收激勵政策。通過對低碳技術的研究、開發、引進、裝讓和使用予以稅收激勵，積極引進國外的先進技術，促進國內外技術交流，提高我國企業的技術水平，包括技術轉讓收入的稅收減免、技術轉讓費的稅收扣除，對引進技術的稅收優惠等。最后，合理運用關稅手段，保護國內環境和資源，提升國內企業產品的競爭力。完善關稅政策，抑制高能耗、高污染、資源型產品出口，支持高附加值產品出口，鼓勵企業對其產品和技術進行升級‘鼓勵資源型、節能降耗、關鍵零部件等產品進口，鼓勵高新技術和產品的引進。

4. 完善轉移支付制度，支持地方低碳經濟發展

要繼續完善轉移支付制度，加大對地方發展低碳產業、推進節能減排、進行可再生能源開發和利用等的資金支持力度。通過加大對一般性轉移支付的力度來彌補地方政府財力的不足，滿足地方政府行使基本職能的需要;加大中央對地方節能減排的支持力度，設立專項資金，鼓勵地方政府進一步開展節能減排;通過轉移支付的方式對經濟發展落后地區淘汰落后產能給予財政支持和獎勵，引導地方產業結構調整和優化;在中央對地方的轉移支付資金中劃出一部分專項資金用作低碳經濟的發展，并加強監管，結合預算績效考評，確保資金的用途，提高資金使用效率。

5. 健全環境稅收政策，確保環境資源有償使用

我國應進一步健全現行稅制，調整稅收政策，加快研究開征環境稅、碳稅等新的環保稅種，確保環境資源的有償使用。一是要增設使用后可能污染環境的產品的消費稅稅目;提高征稅標準，按稀缺程度不同相應提高單位稅額，對非再生、稀缺性強的資源要課以重稅，以提高資源使用效率。二是研究開征碳稅。開征碳稅對減少碳排放、促進低碳發展有明顯作用，應抓緊研究，在適當時候開征碳稅。三是研究開征環境保護稅。國家應從有利于環境治理的技術進步，有利于環境產業發展的角度，研究設計開征環境稅的可能性和可行性。

6. 加快能源價格機制改革，促進能源價格市場化

我國應該要把各種能源直接引入市場，根據價格規律和市場的供求關系來調整資源價格，使市場價格準確地反映環境成本，最終建立一個可持續的能源價格體系。要逐步建立科學的煤炭成本核算體系，實施煤電價格聯動，及時疏導煤電矛盾;逐步完善石油、天然氣定價機制，及時反映國際市場價格變化和國內市場供求關系，在生產、銷售等環節建立競爭性的市場結構，形成天然氣計劃內外執行統一價格，引導用戶合理使用、節約使用天然氣。同時，要建立競爭的市場結構，通過合理有序的競爭機制，促進能源業健康有序發展。

7. 完善政府的低碳采購制度

要進一步完善政府的低碳采購制度，加大政府采購對環保節能產品的支持力度。首先，完善政府采購的立法及實施機制，以法律形式明確政府采購對環保產品的支持，規范采購實施過程;其次建立績效考評機制，把政府機關對環保產品采購的評價指標納入政府績效考評中，強制政府對環保產品的采購;最后，要擴大政府低碳采購產品的范圍，擴大政府環保產品采購的引導和示范效應，引導社會團體和公眾參與低碳消費活動，促進低碳經濟的發展。

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