膠州灣填海造地的生態補償機制初探

[摘 要] 膠州灣是青島市賴以生存和發展的重要條件。然而，過去的幾十年里，無度的圍填海工程使膠州灣面積急劇縮小，由此帶來了一系列經濟、社會問題。建立切實可行的填海造地的生態補償機制是解決這些問題的關鍵。明晰界定填海造地生態補償的內涵，確定補償的主體與對象，制定切實可行的標準和補償方式，探索并建立較為完善的填海造地生態補償機制。這樣，才能更快、更好的建設山東半島藍色經濟區，加快青島經濟騰飛。

[關鍵詞]膠州灣 填海造地 生態補償機制

一、研究背景

膠州灣被譽為青島的“母親灣”，是青島市賴以生存和發展的重要條件。然而，在短短75年的時間里，膠州灣的面積縮小了35%，1928年，膠州灣的海域面積為535平方公里，而目前，膠州灣的總海域面積僅為367平方公里。

無度的圍填海工程是膠州灣面積縮小的主要原因。膠州灣海域面積的縮小，導致了水體對城市的凈化和調節溫度作用減弱，海域污染加劇，生態環境惡化等一系列嚴重的問題。這些問題嚴重制約著青島的經濟社會發展。要解決這些問題，關鍵在于建立切實可行的填海造地的生態補償機制，調整相關利益各方生態及經濟利益的分配關系，保證膠州灣的可持續發展。

二、填海造地生態補償的內涵

20世紀70 年代美國經濟學家塞尼卡和陶希格提出了從環境與發展關系方面考慮補償問題的補償發展論。他們認為，當生態環境成為“稀缺物品”時，在使用環境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環境破壞和資源浪費的補償，并且提出應該立法收取污染稅解決環境問題。20世紀80年代 “可持續發展” 思想被提出來，基于可持續發展思想的生態補償理論和思想得到長足發展，西方發達國家在生態補償方面對補償主體的行為與選擇的問題，對補償的經濟原因、市場化的補償途徑、補償的具體機制等做了細致地研究。

目前，國內外尚無公認的生態補償的概念。本文認為，生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主，調節相關者利益關系的制度安排。并將填海造地生態補償的內涵概括為:為了達到保護生態環境，實現區域可持續發展的目的，充分發揮政府和市場的功能，由填海造地活動的“受益者”支付相應的費用給 “受損者”，使填海造地的外部效應內部化。

三、補償主體與補償對象的確定

1. 補償主體的確定以充分發揮其優勢，因此支付主體定為青島市政府及環膠州灣各區(市)級政府;2. 補償對象的確定。填海造地生態補償對象的確定，應該遵循“誰受損補償誰”的原則。受損者又包括直接遭受損失者和間接遭受損失者。直接遭受損失者是指由于填海造地工程而遷居、喪失捕魚等經濟收入或遭受污染的單位和個體。間接損失者是指由于填海造地工程而引起間接經濟收入變化或居住環境惡化的單位或個體。

四、補償標準的制定

補償標準是生態補償的核心，關系到補償的效果和可行性。目前，國內并沒有統一的關于如何確定補償標準的觀點，尤其在填海造地生態補償標準的制定仍是空白。

本文認為，膠州灣填海造地的生態補償標準應該屬于恢復和保護價值型標準，即為了讓受補償者恢復到先前的狀態，而補償其受到的損失或為保護生態環境而付出的代價。

具體補償標準的合算應包括:(1)因遷居、失去收入來源等而帶來的直接經濟損失;(2)由于遷居、變換工作等放棄發展機會，帶來的機會成本;(3)海洋生態系統服務功能的效益，例如海洋的調節氣候，凈化空氣等功能。但是在這方面的計算尚不成熟，計算方法應該在具體實踐中加以摸索。

此外，制定補償標準時還必須考慮到地區經濟發展水平，既不能過高也應該避免過低，因地制宜，給出恰當的標準。

五、生態補償的支付形式

1. 直接資金或實物補償。直接資金補償是最常見的形式，是指作為支付主體的政府直接支付補償金或補貼款給受補償者。實物補償是指政府對于填海造地受損失者給與相當于其損失的物質補償，如對于遷居者直接補償房屋等;2. 政策補償。指政府利用政策資源、制度資給予受補償者政策優惠。填海造地的受補償者在一定的期限和區域內，享有一系列的政策傾斜待遇，以補償其損失，同時促進該地區的生態經濟建設;3. 智力補償。即技術補償，是指政府給予受補償者一定的技術支持。如政府對于因填海造地而失去經濟收入或工作者，給予適當的技能培訓，使其可以重新獲得工作技能;4. 建設項目補償。指政府將補償資金轉化為技術項目安排到受補償方，幫助受損害區建立替代產業，形成造血機能和自我發展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展能力。

六、結論

2010年5月1日，青島將正式實施《青島市海洋環境保護規定》。《規定》對膠州灣的保護做出了專章規定，明確指出“嚴格保護膠州灣內的岸線，向填海造地說“不”，禁止一切破壞和擅自改變岸線的行為”。這充分體現了青島市嚴格限制填海造地項目，切實落實“環灣保護、擁灣發展”戰略的決心。

在這樣的大背景下，如何處理過去七十五年里膠州灣填海造地所帶來的一系列問題，仍是我們不得不面對的重要課題。生態補償機制就為此提供了一個很好的參考方法。明確補償的主體與對象，制定合理的補償標準，采用恰當的支付形式，最大程度的減輕填海造地對青島市經濟、生態建設的影響，更好地打造山東半島藍色經濟區，加快青島經濟騰飛。

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