推進粵港兩地教育交流與合作的法律問題

[摘要] 隨著CEPA的推進，帶來了粵港兩地經濟穩定發展的新局面。經濟合作絕非僅僅局限在經濟領域，它要求兩地的各個領域與之密切配合。基于教育事業在社會經濟發展中的重要地位和作用，兩地教育交流與合作及擴大教育服務貿易必將逐步成為兩地發展合作關系的重要領域。本文以《推進粵港兩地教育交流與合作協議書》為主線，分析了粵港兩地教育交流與合作的背景，對粵港兩地教育交流與合作可供采用的服務提供方式進行了闡釋，進而指出了目前粵港教育在交流與合作中存在的主要法律問題，并提出了相應的解決建議。

[關鍵詞] 粵港教育 教育服務貿易 交流與合作 法律問題

區域經濟一體化的推進，使粵港的聯系更加緊密，兩地間的經濟合作關系進一步發展。教育服務具有雙重屬性，即公益性和商業性，由于它在社會經濟發展中的重要地位和作用，必將逐步成為兩地間發展合作關系的重要領域。如何抓住即將到來的歷史機遇，積極發展粵港教育的交流與合作，實現互惠互利、優勢互補、互相借鑒、共同提高，是擺在我們面前的重大課題。

2008年8月，在粵港合作聯席會議第十一次會議上，廣東省教育廳與香港特別行政區教育局共同簽署了《推進粵港兩地教育交流與合作協議書》(簡稱《議定書》)。《議定書》明確約定:繼續推進兩地姐妹學校建設;繼續推進粵港中國語文教師交流及協作計劃，促進兩地教學改革;繼續執行粵港語言教師培訓項目計劃;拓展各類交流項目，擴闊交流層次和交流內容;推動粵港高等教育交流;加強粵港教育部門的溝通和信息交流。此標志著粵港兩地進入了教育交流與合作的新時期。

一、粵港兩地教育交流與合作的背景分析

隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的發布和《粵港合作框架協議》的簽署，粵、港之間新一輪的經濟貿易合作已經全面展開，經濟的發展離不開教育的支持和配合。由于政治制度、經濟背景以及教育體制的不同，粵港兩地的教育服務在發展中形成了各自的特點和各自的優勢。

香港的教育優勢表現在教育體制與市場經濟相適應的程度高，教育結構大體符合經濟社會結構的要求。首先，香港教育的國際化、信息化、現代化的程度較高。目前香港的大學與國際上許多著名大學保持信息溝通和密切的聯系，在使用教材、圖書資料、課程建設、科學研究、學術交流、質量評估等方面，都做到放眼世界、博采眾長、為我所用。教學過程中，突出國際化程度較高的英語，學生英語水平較高。大學己實現電腦網絡化，部分學生家庭電腦與校園網接通。其次，香港的高校師資力量豐厚。香港的高校憑借優厚的待遇與優越的工作條件，從世界各地招聘了數以千計的教師，其中絕大部分是來自海外的華籍教師和留學回流人員。通過引進人才，香港高校集中了一批優秀師資，能夠適應教育迅速發展的需要。當然，香港教育事業的迅速發展，有賴于香港強大的經濟實力和政府對高等教育的較大投入。不足之處是由于大多數高校辦學歷史較短，學科建設基礎還不夠雄厚，研究型人才數量不足，人文社科教育相對比較薄弱、本地生源較少，等等。

廣東的教育優勢表現在教育事業受到政府重視，易于力量整合而得以蓬勃發展。首先，教育體系較完備。例如，全省的高等教育學科門類較齊全，重視基礎學科研究，科研基礎力量雄厚，一批學科的研究，如化學工程、昆蟲學、寄生蟲學、動物學、植物學、高分子化學與物理、光學、材料科學、通訊與電子系統、制糖工程、制漿造紙工程、建筑學、控制論、眼科學、腎內科、中醫內科學、中國古代文學等達到國內或國際先進水平。其次，高校基礎理論教學較好。學生學習基礎扎實。重視人文社會科學教育，引導學生全面發展。再次，省內生源無論從數量還是質量上都有較大優勢。不足之處是高校外部、內部管理體制尚未完全理順。教育結構(包括專業、層次、形式結構等)仍不盡合理，教育經費投入仍有待增加，教師待遇仍有待提高;學校教學、科研設備的現代化水平還不高，學生實習場所與設備條件不夠完備，畢業生動手能力不夠強;高校信息化程度不高，等等。

正是由于粵港兩地教育事業存在著各自的優勢和不足，兩地間發展教育互惠互利的合作，實現優勢互補的空間顯得很大。所以，近年來廣東省大力推動CEPA框架下與香港教育領域的廣泛合作，還制定了“粵港教育合作交流計劃”，這些都為粵港兩地的教育合作與交流以及教育服務貿易的發展提供了機遇和條件。

二、粵港兩地教育交流與合作可供采用的服務提供方式

粵港兩地教育的交流與合作關系由來已久，先后經歷了初步合作階段、廣泛合作階段、合作調整階段。CEPA協議簽署后，粵港兩地的教育服務貿易也面臨著提升到深層的、全面的、制度化的新階段。

參照GATS關于服務貿易的相關規定以及CEPA協議的相關內容，粵港兩地的教育服務貿易可有以下四種提供方式:

(一)跨境支付——粵港遠程教育

跨境支付在粵港教育交流中，主要表現為兩地的遠程教育，即一方在其境內向另一方境內提供服務，可通過網絡教育、遠程教育等形式提供教育服務。隨著國內遠程課程和虛擬大學的發展，不少大學的特定課程開始向香港地區的學生開放，遠程教育由此應運而生。

(二)境外消費——粵港互招本科生和研究生

隨著粵港經濟、文化合作的深化和香港民眾對祖國內地越來越多的了解，香港本地學生大量到內地讀書深造將成為一種必然趨勢。廣東由于擁有毗鄰香港、語言相同等地緣和人緣優勢，成為了香港學生來內地學習的首選。此外，廣東省的高校也專門制定了面向香港地區招生的政策，例如，暨南大學長期貫徹“面向海外、面向港澳”的辦學方針，每年對香港地區獨立招生。香港的大學也越來越多的選拔內地優秀的本科生到港讀研深造，并逐步擴大在內地招收本科生的比例。

(三)商業存在——粵港合作辦學

即教育供應商通過投資在兩地建立獨資、合資或合作形式的商業性教育機構，其將成為近年來增長趨勢旺盛的一種教育服務貿易提供方式。

粵港合作辦學對兩地的教育發展有積極的作用。第一，有利于促進兩地辦學水平的提高。開展粵港合作辦學有利于廣東省借鑒和吸收香港先進的教育內容，學習其先進的教育觀念和教育管理方法，提高省內教育的辦學水平，兩地合作辦學的開展是一個很好的實踐平臺。第二，有利于新建一批高水平的學科和專業，提升高校學科水平。第三，有利于彌補辦學經費不足，促進高校發展。第四，有利于建立一支高水平的師資隊伍。粵港合作辦學項目大都要求合作學校派教師到對方高校授課和指導教學，同時這些高校也按協議和教學計劃，分期分批選派教師到合作學校進修學習。通過合作辦學，粵港兩地教師長期在一起工作、學習，在教學上相互取長補短，在知識上互通有無，在科研上密切合作，能夠使雙方的教師迅速成長，無論在學識水平還是業務能力上都取得長足進步。

目前粵港兩地合作辦學的形式多種多樣，主要有:(1)一方的一所大學和另一方的學術機構甚至企業合作辦學，授予聯合學位、特許經營學術產品;(2)一方的大學特許另一方用其名稱辦學;(3)兩地的學校之間、院系之間的姐妹計劃，學位結構上的姐妹計劃;(4)特許授予學位和頒發證書;(5)一方的高校在另一方開辦分校，開設該校的課程，頒發該校的資格證書。值得注意的是，隨著粵港教育服務貿易自由化程度的加深、高科技在教育領域的應用，兩地的大學和其它高等教育機構建立境外分校和教育分支機構的機會將會相應增多，教育供應商在兩地之間開展各種形式的合作辦學也會逐漸得到制度上的保障。

(四)自然人流動——粵港教師和專家流動

自然人流動是服務貿易的重要形式，是GATS規定的服務貿易方式之一，由于教育服務是服務貿易的重要部門，所以自然人流動也是教育服務貿易的重要形式。近年來，粵港的高校間互訪活動日益增多，兩地高校的人員交流比較頻繁，已經存在多種形式，如學者互訪，通過有關協約的長聘、短聘、兼職，合作培養，考查交流等。

三、粵港教育交流與合作存在的法律問題及對策

盡管粵港兩地已建立了教育貿易相關法律的基本框架，并得到了快速的發展，但仍然存在著許多影響粵港兩地教育交流與合作及進行教育服務貿易的問題亟待解決。筆者僅著重就政府發揮職能與完善法律體系發表一點粗淺看法。

(一)關于政府在粵港兩地教育交流與合作中的職能發揮

1.當前粵港兩地政府在教育交流與合作領域的職能發揮不足

首先，粵港兩地教育體制及政策存在差異。粵港屬于不同的經濟體和行政轄區，兩地的教育合作需要在“一國兩制”的框架下開展。兩地整體教育合作依然處于初級階段。盡管對深化粵港教育合作的呼聲很高，但限于具體政策的限制和操作上的難度，以及教育管理的法律法規上存在差異，政府在政策層面上尚未對粵港教育合作做出突破性和創新性的具體安排。例如，香港實行“福利不可攜”的政策，使得香港學生異地就學得不到及時的資助，一定程度上對粵港教育合作形成制約。其次，粵港教育合作缺少政府的資金支持。粵港政府目前沒有關于兩地教育交流與合作的項目專款，以及優惠的稅收政策，財政支持不足，導致粵港教育的合作進程緩慢。最后，缺乏由政府建立的權威信息共享平臺。粵港高校大多都有了自己的信息平臺，但這些信息平臺只能實現對本地區信息的組織和管理。隨著粵港高校教育合作的加深，這些分散的共用信息平臺則無法實現整個區域的信息綜合管理和有效交流。因而需要由政府建立粵港教育合作的官方權威合法的公共信息平臺，真正實現資源共享。

2.建議粵港兩地政府強化教育交流與合作方面的職能

CEPA要求政府充當公共管理和公共服務的角色。由于粵港高校社會經濟環境不同，教育體制和模式不同，為推進粵港高校教育合作關系，政府可以通過以下途徑支持兩地高校教育合作。

第一，粵港兩地政府共同管理教育服務貿易。粵港兩地高校的合作，必須由一個地區的政府、高校進行共同的管理和規劃。應成立兩地的高校教育合作管理部門，建立合作與競爭并存的機制，逐步推行學分互認、學歷互認、自由選修、師生互換、學位等值、共同舉辦國際學術會議、教育資源的互補及援助等具體交流措施。只有在兩地政府的幫助，以及統一合理的政策扶持下，才能解決“一國兩制”條件下頻繁的教師、學生往來帶來的通關問題，協調好由于地區經濟差異而可能導致的收入差距問題。還可以通過政府設立資助合作研究的專款，以支持兩地研究中心的基礎設施建設，以加快兩地教育的整合。

第二，給予粵港教育貿易稅收優惠政策。因為政府應該提供公共產品的科學研究、知識創新及知識和信息基礎設施的建設費用，所以可以考慮改現行的教育費附加為教育特別稅，專款專用，為粵港高校教育合作發展提供穩定的財政資金。而對兩地合作產生的科研成果轉化項目也應給予稅收等方面的優惠。另外，粵港高校教育合作過程不應繳納稅收，從而在稅收上保證粵港澳高校教育合作的可能性。

第三，創建粵港高校教育交流與合作的信息平臺。資源共享是粵港高校教育合作的本質要求，由政府建立公共信息平臺是實現資源共享的基礎條件。粵港高校教育交流與合作要實現資源有效共享，需要三個條件:一是有形資源流動的基礎設施，尤其是交通運輸網絡。二是具備資源共享的制度，沒有人為的資源流動障礙。三是相對充分的信息。沒有信息引導資源流動是盲流，徒增資源流動成本，降低資源配置效率。在三個條件中，相對充分的信息是最基本的。只有具備了充分的信息后，如果運輸成本和流動的制度成本不是很高的話，資源才能通過運輸系統流動起來，實現資源共享。因此，資源共享的基礎是相對充分的信息，這就要求具有公共的信息平臺，讓所有的經濟社會活動主體在這個平臺上獲取所需的信息。建立跨區域的信息平臺，形成快捷、便利的信息通道，高效率地共享區域資源，優化資源配置，在粵港兩地教育交流與合作中具有十分重要的戰略意義。

(二)關于完善粵港教育交流與合作的法律體制

1.粵港教育交流與合作的法律體制不健全

一方面，關于粵港教育服務貿易的立法不完善。隨著粵港兩地經濟的發展，教育交流的深化，兩地教育合作的規則制定方面存在的問題也日顯突出。從國內教育立法的層面來說，存在對依法治教的認識不足、教育執法與監督機制不完善、存在立法空白點、現行法律可操作性不強等問題。從廣東省教育立法的層面來說，現有的粵港教育服務貿易的法律法規原則性太強，缺乏應有的可操作性，往往需要具體行政部門出臺實施細則，這實際上損害了法律的權威性。總之，這些問題的存在極大的延緩了粵港教育服務貿易的制度化進程，因此，我們應盡快完善粵港教育服務貿易的立法內容。

另一方面，目前專門性的粵港兩地教育合作協議較少且內容過于簡略。粵港教育方面的合作協議最主要的就是上文提到過的《推進粵港兩地教育交流與合作協議書》，但是協議書只涉及了教育交流與合作中的六個方面的問題:包括繼續推進兩地姐妹學校建設;繼續推進粵港中國語文教師交流及協作計劃，促進兩地教學改革;繼續執行粵港語言教師培訓項目計劃;拓展各類交流項目，擴闊交流層次和交流內容;推動粵港高等教育交流;加強粵港教育部門的溝通和信息交流。對這六個方面的問題多為框架性的描述，缺乏具體的內容。粵港兩地的學校建設如何繼續推進，粵港高等教育的交流如何更加密切等等，這些問題僅憑框架性協議的規定是遠遠不夠的，還需要在兩地教育交流的實踐過程中，由相關機構和組織仍簽訂具體的協議，以保障合作的各個環節能順利的進行。

2.建議完善粵港教育服務貿易的制度與規范

首先，承認粵港教育服務的可貿易性。這是完善粵港教育服務貿易法規的一個前提條件。嚴格區分營利性和非營利性教育服務，教育服務的可貿易性客觀地體現在教育服務的提供過程中，教育服務實際上早已是社會事業和產業的結合體。通過立法承認教育服務的可貿易性只是對其原有屬性的再認識和重新認可，同時也有利于國家對公立和私立教育服務區別管理和調控，有利于粵港兩地教育服務的健康有序發展。

其次，明確粵港教育服務貿易的立法內容。在制定和修訂教育服務貿易法律規范時應在總結實踐經驗的基礎上，明確和細化立法條文的內容，盡量提高立法內容的前瞻性、適用性和可操作性，避免和減少原則性立法。以推動粵港高等教育交流為例，在制定相關法律規范時，需要先考慮階段合作目標，然后在此基礎上具體規定兩地高等教育交流合作的類型、層次和方式等問題。

最后，正式簽署粵港教育交流與合作的協議。粵港兩地高等教育的交流與合作關系從建國后發展至今，有著較長的歷史和較好的基礎。兩地很多高校之間、高校與相關機構之間都建立了較穩定的聯系。因此，為深化合作，應簽訂具體的交流合作協議，在人才培養、科學研究、資源共享等方面開展更為廣泛的交流與合作達成共識，使兩地的教育服務貿易上升到制度層面，受法律的保護。

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基金項目:本文為廣東省普通高校人文社會科學重點研究基地重大項目(08JDXM82002)的階段成果。