轉變政府職能深化行政管理體制改革

黨的十一屆三中全會以來的30余年中，在中國共產黨的正確引領下，我國各項事業得到了迅猛發展，取得了舉世矚目的成就。經濟發展尤為明顯，經濟總量不斷增加，人均GDP持續增長。經濟的發展得益于經濟體制的改革，也得益于行政體制的改革，即由過去大包大攬的管制型政府向現代宏觀調控的服務型政府轉變。

在這30多年里，黨和政府一直高度重視行政管理體制改革，先后進行了六次政府機構改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府機構改革，對我國經濟社會發展貢獻巨大。2008年，黨的十七屆二中全會又專門研究了深化行政管理體制改革的問題，在《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出了現階段我國行政管理體制改革的總要求、總目標。即“深入貫徹落實科學發展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能，理順關系，優化結構，提高效能，做到權責一致，分工合理，決策科學，執行順暢，監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障”，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”。據此，也提出了轉變政府職能，推進機構改革，落實“三定”（定職能、定機構、定編制）方案，加強法制建設，完善組織實施的根本路徑。

一、我國行政管理體制改革的基本進程

1.第一輪行政管理體制改革——國務院組成部門大調整

1982年進行第一輪政府機構改革時，我國的經濟體制是“計劃經濟為主，市場調節為輔”，經濟性質是計劃經濟。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務院機構改革的決議，要求國務院各部門進行機構改革。這次改革歷時3年，是建國以來規模較大、目標性較強的一次行政管理體制改革。

2.第二輪行政管理體制改革——調整經濟管理部門

到1988年進行第二輪行政管理體制改革時，我國的經濟體制是“有計劃的社會主義商品經濟”，盡管加了諸多限制，但性質已經是商品經濟了。1988年機構改革首次提出轉變職能的概念，裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構，減少專業部門對企業的干預，提高政府宏觀調控能力。

3.第三輪行政管理體制改革——調整中央與地方財權關系

到1993年推動第三輪行政管理體制改革時，我國已確立要建立“社會主義市場經濟體制”。1993年的行政管理體制改革，進一步適應市場經濟的要求，改革計劃、投資、財政、金融管理體制，撤并了一些專業經濟部門和職能交叉的機構，將部分專業經濟部門轉化為經濟服務實體，將綜合部門的工作重點轉到宏觀調控上來。中央與地方財權關系是此輪改革的重點。

4.第四輪行政管理體制改革——建立適應社會主義市場經濟要求的行政管理體制

1998年的機構改革是改革開放以來力度最大的一次改革，實行政府機關與所辦經濟實體以及直接管理企業的脫鉤，同時大幅度裁并國務院組成部門，精簡人員編制。

5.第五輪行政管理體制改革——建立適應加入WTO條件下的政府職能體系

2003年的行政管理體制改革，著重對國有資產管理、宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生產監管、人口與計劃生育等方面的體制進行調整。

6.第六輪行政管理體制改革——探索建立職能有機統一的大部門體制

黨的十七大報告提出了關于探索實行政府大部門體制的新思路，即“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。2008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，探索職能有機統一的大部門體制。這次改革的重點是保障和改善民生，加強社會管理和公共服務，對職能相近的部門進行整合和綜合設置，理順部門職責關系。既邁出了重要的改革步伐，又保持國務院機構的相對穩定性和改革連續性，為今后的進一步改革奠定了堅實的基礎。與此前五次行政體制改革最大的不同是，“大部制”方案中加入了“決策、執行、監督”分立的傾向。

二、行政體制改革中的成就和不足

1982年第一輪行政體制改革開始廢除領導干部職務終身制，精簡了各級領導成員，推動了干部隊伍的年輕化。但也存在著一定的局限性，表現在沒有改變計劃經濟管理體制，政府職能沒有轉變，政府機構和人員編制也沒有真正減少。

第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經濟原因，改革措施沒有貫徹執行，地方機構改革沒有同步推進，后來經濟過熱又導致政府機構迅速膨脹起來。

第三輪行政體制改革中，國家進行了分稅制財政體制改革，逐步建立了規范的政府間財政轉移支付體系。到2002年進行所得稅改革后，完成了建國以來政府間財政關系方面涉及范圍最廣、調整力度最強的重大制度創新。

第四輪行政體制改革中，政企關系進一步理順，同時建立并完善了國家公務員制度。改革的局限性在于，由于政府職能轉變不夠徹底，很多政府職能改由事業單位承擔，從而加劇了政事分開的難度。

第五輪改革的主要成就表現為，政府機構進一步精簡，部門職責進一步理順，抓住了當時經濟社會發展階段的突出問題，政府職能調整合理。改革的局限性在于，政府職能越位、缺位和錯位的現象依然比較嚴重，政府機構設置不合理、職能交叉的現象非常普遍。

上述五輪行政管理體制改革表明，行政管理體制改革很難一步到位，也不可能一步到位。1982年的政府機構改革，幾乎是一次數量增減性的改革，沒有觸動高度集中的計劃經濟管理體制。到1988年，中央提出轉變政府職能的要求；1993年更進一步提出行政體制改革要適應市場經濟體制；2003年政府機構改革適應我國加入世界貿易組織的需要，同時為深化國企改革和減輕農民負擔清除了體制障礙。很顯然，每一次改革都不是過去的重復，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環。

我國已開始從生存型社會進入發展型社會。與30多年前相比，新階段日益突出的兩大矛盾是：經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的突出矛盾，這兩大矛盾對政府提出了新要求。以行政管理體制為中心的政府機構改革，需要實現兩大任務：一是由管制型政府轉向服務型政府，二是由經濟建設型政府轉為公共治理型政府。

三、轉變政府職能，深化行政體制改革，建設高效政府

1.改革行政管理方式

行政管理方式是行政管理的形式和方法問題，常常影響到行政相對人的自由，也決定了行政機關與相對人之間形成的關系。例如，采用行政許可、處罰的方式管理，就會形成命令服從的關系；采用合同、指導的方式管理，就會形成平等協商的關系。隨著時代的發展和科技的進步，行政管理的方式也將發生深刻變化。特別是我國加入WTO后，行政管理方式改革是政府行政管理改革的必然。行政管理方式改革的重點將面臨兩個挑戰：一是經濟體制由計劃向市場的轉軌，要求政府行政管理由全能主義向有限政府轉變；二是加入WTO加劇了我國政府行政管理方式的改革，WTO的規則和管理規程，要求政府行為增強透明度，避免暗箱操作，實行陽光行政，由管理型向管理服務型轉變。

2.建立科學決策機制

政府在決策的過程中，應貫徹落實科學發展觀，突顯民生、和諧、長效的理念，把公共決策的思維建立在真正代表、維護和實現廣大人民群眾的根本利益和長遠利益之上；把立足點放在全國經濟社會全面發展與本地區經濟社會全面發展相統一上來。把落腳點置于真正解決現實中的實際問題，促進經濟社會環境協調發展，使人民群眾得到實惠上來。深入基層、實際，開展調查研究，提高決策的科學性；充分發揮政策法規研究機構的職能作用，提供決策的預見性和創造性；對涉及全局性、長遠性和公眾性的重大問題，必須依據法律法規和國家相關政策進行決策；對事關經濟社會發展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，必須廣泛征求社會各界意見，增強決策的民主性；對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究當事人的責任。

3.推進政府信息公開

信息公開直接關系到公眾的知情權，即公民了解法規政策、政府運作信息的權力。在民主政治社會，公眾有知情極、參與權、聽證權、話語權，而且是制約行政權的有效手段。推進政府信息公開，基礎是利用現代科技，以建設電子政府為深化改革的重要突破口，利用信息化手段，打破信息壁壘，實現政府信息公開，變模糊管理為透明管理。完善政務公開機制，擴大政務公開范圍，保障公眾的知情權、參與權、監督權；對政府的重大決策和關系到廣大人民群眾切身利益的重大事項，通過舉辦政策咨詢會、聽證會等形式，提高決策的正確性和公正性；建立政府公告制度，通過新聞媒體和現代信息網絡，向社會公開政府規章、措施及政務活動；建立健全對重大決策的制定和重大項目的審批監督約束機制。

4.完善依法行政機制

堅持依法治國、依法行政，是新形勢新任務對黨領導人民更好地治國的基本要求，也是提高黨的執政能力的重要方面。依法行政是依法治國的重要環節，是各級政府的基本準則。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責任、監督”原則，使政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面更好地發揮作用，為建設法治政府提供良好的體制環境。

5.建設一支高素質的公務員隊伍

轉變政府職能，建設高效政府，必須造就一支思想政治素質堅定，文化水平高，業務能力強，身心健康的高素質公務員隊伍。建設高素質的公務員隊伍，要注重觀念轉變，使廣大公務員正確應對行政管理體制改革帶來的挑戰，正確對待改革帶來的對傳統權利觀、利益觀的沖擊；加強廉政建設，使人民賦予的權力始終置于廣大群眾監督之下；加強政風建設，密切聯系群眾，反對形式主義、主觀主義和個人主義，為公眾樹立良好形象。

（作者單位：中國致公出版社）