民國(guó)時(shí)期住宅保障制度略論

摘 要 民國(guó)時(shí)期，因戰(zhàn)爭(zhēng)等原因全國(guó)各地出現(xiàn)了“房荒”問(wèn)題，南京政府通過(guò)頒布土地法、內(nèi)地房荒救濟(jì)方法等住房法令，實(shí)施建筑公營(yíng)住宅，鼓勵(lì)和引導(dǎo)建造私營(yíng)住宅等政策，確立了政府對(duì)住宅保障的積極責(zé)任，形成了我國(guó)最早的住宅權(quán)保障制度。

關(guān)鍵詞 住宅權(quán) 民國(guó)時(shí)期 住宅保障制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D929文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、住宅權(quán)概述

作為人生的基本需要，住房是人類(lèi)生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件。這使得住房權(quán)天然具有生存權(quán)的意義。從人權(quán)觀(guān)點(diǎn)看，住房權(quán)不僅是指每個(gè)人享有滿(mǎn)足基本生理需求的一個(gè)居住的場(chǎng)所，更是安全、和平和尊嚴(yán)居于某處的權(quán)利。因而隨著公民權(quán)和人權(quán)觀(guān)念的產(chǎn)生，住宅權(quán)也在逐步的形成與發(fā)展當(dāng)中。以人權(quán)作為住房權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，可以更深刻地認(rèn)識(shí)關(guān)于住房權(quán)的諸多問(wèn)題，從而加強(qiáng)對(duì)住房權(quán)的制度保障。在我國(guó)住宅保障制度的發(fā)展歷程中，早在民國(guó)時(shí)期就形成了較為系統(tǒng)的住房保障體系。

二、民國(guó)時(shí)期住宅權(quán)保障制度產(chǎn)生的動(dòng)因

（一）孫中山住宅權(quán)保障思想的影響。

孫中山思想是南京國(guó)民政府立法的最高指導(dǎo)思想，住宅立法也不例外。除了三民主義以及平均地權(quán)的理論以外，孫中山關(guān)于住宅是四大需要之一的思想對(duì)住宅立法影響最大。在《建國(guó)大綱》第二條中，孫中山確認(rèn)食、衣、住、行為民生四大需要，故規(guī)定應(yīng)建筑各式屋舍，以樂(lè)民居。這實(shí)際就承認(rèn)了政府對(duì)住宅保障的積極責(zé)任。戰(zhàn)前土地法中房屋救濟(jì)的條款、抗戰(zhàn)爆發(fā)后發(fā)布的多種房荒救濟(jì)法令以及1949年后我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于國(guó)民住宅的立法都可以在孫中山思想里找到源頭。

（二）城市人口激增，住房緊張。

隨著城市化的發(fā)展，民國(guó)時(shí)期各主要城市人口激增，住房問(wèn)題成為政府不得不出面解決的棘手問(wèn)題。如當(dāng)時(shí)上海市人口密度竟達(dá)每平方公里二十萬(wàn)人之多，直接導(dǎo)致房屋需求極度膨脹，房?jī)r(jià)房租逐日攀高。再者，大量戰(zhàn)爭(zhēng)移民和勞工涌入城市，大大加重了該城市的住房壓力。低廉房屋的極度短缺，使這些無(wú)力購(gòu)買(mǎi)和租賃房屋的人只好搭建棚戶(hù)，致使整體居住環(huán)境極為惡劣，影響居民的正常生活。

（三）戰(zhàn)爭(zhēng)成為住宅問(wèn)題的重要根源。

民國(guó)時(shí)期不但內(nèi)戰(zhàn)頻發(fā)，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)則是更為慘烈，房屋毀損頗為嚴(yán)重。如武漢市在抗戰(zhàn)之前房屋有112178棟，占地面積19123畝，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，炸毀的房屋占總棟數(shù)的6.17%，總面積的36.15%。中國(guó)方面為戰(zhàn)略需要，也毀壞了許多房屋。如震驚中外的黃河決口，使豫東皖北44個(gè)縣市、5萬(wàn)4千平方公里的土地頓成澤國(guó)，民眾死傷者、無(wú)家可歸者不知其數(shù)。

（四）私人缺乏房地產(chǎn)投資熱情。

由于住宅投資成本高，周期長(zhǎng)，收益慢，房地產(chǎn)商多不愿意投資建設(shè)低廉適用的房屋，使一般市民所能選擇的居所極為有限。其次，住房短缺，房租居高不下，導(dǎo)致房屋租賃關(guān)系緊張，房主和租戶(hù)的矛盾空前激化。從1920年代到抗戰(zhàn)之前，上海、南京等城市的房客先后發(fā)起的減租運(yùn)動(dòng)，迫使國(guó)民政府不得不進(jìn)行租金管制，再一次打擊了私人興建住宅的積極性。

三、民國(guó)時(shí)期住宅保障制度

上述原因使民國(guó)時(shí)期人民住宅缺乏，整體居住質(zhì)量下降，進(jìn)一步激化了社會(huì)矛盾，不但影響了居民的正常生活，還阻礙了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。從而迫使國(guó)民政府不得不制定立法和實(shí)施各種積極的對(duì)策來(lái)解決住宅問(wèn)題，由此催生了中國(guó)早期的住宅權(quán)保障制度。

（一）政府公營(yíng)住宅制度。

南京政府為履行政府職責(zé)，保護(hù)弱勢(shì)群體，在1930年的《土地法》中規(guī)定了準(zhǔn)備房屋制度。所謂準(zhǔn)備房屋是指“隨時(shí)可供租賃之房屋”。在新《土地法》中，明確規(guī)定了準(zhǔn)備房屋在市內(nèi)房屋中的比例，并規(guī)定在準(zhǔn)備房屋數(shù)量不足時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取規(guī)定房屋標(biāo)準(zhǔn)租金，減免新建房屋稅款，建筑市民住宅等救濟(jì)措施，從而保證人民的居住需求。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府行政院于1938年頒布《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》，在公營(yíng)住宅制度方面有了很大的進(jìn)步。例如，該辦法規(guī)定公營(yíng)住宅由縣、市政府建筑和管理，重要都市地方及公營(yíng)住宅規(guī)模較大的由省政府建筑。公營(yíng)住宅基地由公有荒地?fù)艹洌渌杞ㄖ?jīng)費(fèi)由省政核定支付，經(jīng)費(fèi)不敷時(shí)可以呈請(qǐng)中央酌予補(bǔ)助或介紹貸款。

（二）獎(jiǎng)助私建住宅制度。

國(guó)民政府在建造公營(yíng)住宅的同時(shí)，還出臺(tái)了以下舉措鼓勵(lì)和資助私人興建房屋，以緩解住房緊缺的現(xiàn)狀。第一，減免私人新建房屋稅款。這是增加住宅、解決住宅問(wèn)題的一個(gè)積極舉措和間接減輕租戶(hù)負(fù)擔(dān)的政策。第二，政府為私人建筑提供貸款擔(dān)保。《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》首次規(guī)定對(duì)私人建筑經(jīng)費(fèi)不足者介紹押款的內(nèi)容，實(shí)際就是由政府為私人貸款提供擔(dān)保。第三，獎(jiǎng)勵(lì)建筑私營(yíng)住宅。規(guī)定了政府給予建筑私營(yíng)住宅獎(jiǎng)勵(lì)的條件及方式。但抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束和內(nèi)戰(zhàn)的隱患，住宅房屋大面積損毀，私人不愿建筑房屋。為此，國(guó)民政府內(nèi)政部制定了《鼓勵(lì)人民興建房屋實(shí)施方案》及《獎(jiǎng)助民營(yíng)住宅建筑條例草案》，鼓勵(lì)和援助私人建筑住宅。

四、結(jié) 語(yǔ)

可見(jiàn)，民國(guó)政府通過(guò)一系列住宅立法，確立了政府住宅保障制度，并形成了以公共住宅制度，資助私人自建住房制度為主要內(nèi)容的住宅保障制度，在一定程度上解決了民國(guó)時(shí)期空前嚴(yán)峻的住宅問(wèn)題。這些制度蘊(yùn)含著住宅權(quán)的人權(quán)因素，展示了當(dāng)時(shí)人們對(duì)住宅權(quán)的美好渴望與不懈追求。更重要的是在住宅問(wèn)題仍舊尖銳的今天，民國(guó)時(shí)期住宅保障制度對(duì)現(xiàn)代住宅保障制度的建立與完善仍有著巨大的啟示作用和參考價(jià)值。

（作者：寧夏大學(xué)政法學(xué)院09級(jí)研究生）

參考文獻(xiàn)：

[1]張群.居有其屋-中國(guó)住房權(quán)問(wèn)題的歷史考察.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，2008.

[2]張群.民國(guó)住宅權(quán)保障的啟示.政治與法律.2008，（2）.