省直管縣困境分析及應對策略

摘 要 市管縣體制是20世紀80年代旨在促進城鄉一體化發展的制度選擇，現在已經阻礙了生產力發展，改革勢在必行，省直管縣體制也存在一些現實困境，本文在分析省直管縣的背景困境的基礎上，提出了較為可行的應對策略。

關鍵詞 省直管縣 市管縣 行政效率

中圖分類號：D670 文獻標識碼：A

目前，省直管縣體制已由學者討論層面逐漸走向國家政策層面，全國已有10多個省份開始省直管縣體制的試點和推廣。然而，筆者認為，面對這樣一項將對中國政府產生深遠影響而又讓人期待的改革，應該用理性的眼光來看待。在缺乏廣泛認同的基礎上，如果強制推行，就會遭到政府內外的有力抵制，最終走向失敗，所以需要慎之又慎。

一、背景

20世紀80年代，在中共中央和國務院一系列關于充分發揮中心城市在經濟管理體制中的作用的思路推動下，從1982年開始，江蘇、四川、廣東、吉林、山東等省紛紛嘗試“市管縣”的新體制。1983年２月15日，中共中央、國務院正式決定實行“市管縣”的體制。當年，全國就撤消了35個行政公署，將368個縣劃歸城市領導，另有22個縣與市合并，40個縣改為縣級市或地級市。江蘇、遼寧和廣東分別于1983、1984和1988年全部撤消了地區，經過十余年的發展，到1992年，191個地級市中有178個共管理縣691個。這種體制安排在城市化發展中確實發揮了顯著作用，起到了加強城鄉聯系，促進農工商結合的作用，特別是城市支持農村的力度明顯加大，對鄉鎮企業的發展也起了一定的推動作用。但在我國初步確立市場經濟體制，大都市圈經濟興起、城市區域化進程加快等新趨勢下，市管縣體制的優勢開始逐漸喪失，并逐漸成為市場經濟發展和國家行政體制改革的障礙。

（一）與憲法和法律的矛盾。

1954年誕生的新中國第一部《憲法》第53條規定，我國地方政府管理層次為省、自治區、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉、民族鄉、鎮三級，1982年憲法又明確規定；（1）全國分為省、自治區、直轄市；（2）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（3）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。然而，目前我國多數地方實行的四級行政體制顯然多了一級——地級市。另外，憲法只對直轄市和較大的市管縣作出規定，并未對一般地級市能否管縣作出明確規定，而且現在多數的地級市無論從市區的面積，人口數，還是從經濟實力上看，均不屬于“較大的市”，因為我國《地方組織法》規定，“較大的市”專指經國務院批準，擁有與省會自治區首府城市相同的地方性法規和規章制定權的城市，因此，嚴格的說，依據憲法和法律，大多數的地級市都不是較大的市，可見，現行的市管縣體制缺乏足夠的法律依據。

（二）與提高行政效率之間的矛盾。

行政管理體制改革的目標都是提高行政效率，我國實行市管縣體制以后，我國多數地方的行政區劃成了省―市―縣―鄉四級，管理層次之多為各國之首。從信息傳輸上看，省的各種政令先下達到市，通過市傳達到縣，再由縣到鄉鎮，這樣極大地影響了行政效率。從科學管理的角度而言，信息傳遞的中間環節越多，決策層和實施層的距離越大，越不便于上下溝通與行政效率的提高。另外，由于長期以來形成的條塊管理要求上下對口設置機構等原因，市的機構設置與省級機構趨同，容易產生機構臃腫，人浮于事的現象，致使行政管理成本高昂，行政效率低下。

（三）與區域經濟一體化發展之間的矛盾。

隨著區域經濟一體化發展，區域經濟蓬勃發展，而現有的市管縣體制成為限制區域經濟發展特別是縣域經濟的發展，在利益驅動下，有些市往往通過截留指標、資金、爭項目、財政提取和各種行政審批侵占縣的利益，從而不僅影響束縛了縣域經濟的發展，而且導致了市縣之間的經濟、行政、管理等矛盾逐漸增多，從而不利于縣域經濟的發展，不利于農村小康社會的建設。

二、現實困境

近年來，由于市管縣體制暴露出了種種弊端，多數學者認為省直管縣體制有助于增強縣級政府的事權和財權，促進縣域經濟的發展，有助于減少行政層級，降低行政成本和提高行政效率等等，然而，省直管縣體制也并非萬能靈藥，該體制同樣存在著自身難以消弭的困境。

（一）省直管縣的實施不一定能降低行政成本。

省直管縣體制雖然能縮小市級行政事權，可能節約市級行政成本，但同時一定會增加省級行政管理的難度和管理成本，并且很多省下轄的縣很多，如四川省下轄181個縣，河北省下轄172個縣，河南省下轄159個縣，平均每個省級行政單位下轄89個縣，這樣省級政府由于省直管縣的推行行政成本很可能成倍增加，再加上市級裁撤機構及分流人員的安置，又要耗費很多行政成本，總體而言降低行政成本很難。

（二）省直管縣下惡性競爭可能加劇。

在市管縣的約束下縣級政府之間的競爭還受到市級政府之間競爭的牽制，在沒有其它配套改革的情況下，縣級政府權限增加很可能導致縣級政府之間惡性競爭越演越烈，參與競爭的縣越來越多，競爭的參照系也相應提高，以前是各市下轄縣之間的低水平低標準競爭，現在可能變成各省轄的眾多市和縣的惡劣競爭。從稅收優惠競爭到財政支出競爭，從績效競爭到政績競爭。有的縣甚至會為展現地方形象便于招商引資而不顧實際情況大建豪華辦公樓，為競爭職務晉升而爭奪因省直管縣而變得更為稀缺的職務晉升機會而展開不擇手段的政績競爭，從而消弱地方財政收入，膨脹地方財政支出規模，導致腐敗不可避免的滋生。

（三）省的管理幅度過大，影響政府的管理效能，同時對領導能力提出了更高的要求。

在特定的組織中，管理層次與管理幅度呈反比例關系，也就是說減少了市這一級管理層次，必然加大省的管理幅度，只有當管理層次與管理幅度在組織中的配置達到均衡狀態時，組織的管理效能才能得到充分的發揮，國內外很多學者研究后認為，省級直接管理的縣市數量以40個左右為宜，我國若推行省直管縣制度，將有24個省區大大超出這一控制幅度，其中我國100個縣以上的有八個省，80～99個縣的有7 個省，50～79個縣的有9個省，這么大的管理幅度，若完全實行省直管縣體制，將嚴重影響省級政府的管理效能，并對省級領導的能力提出嚴峻挑戰。

三、應對策略

（一）省直管縣改革不宜“一刀切”。

省直管縣改革不可能是一個整齊劃一的過程，必然需要選擇若干條件相對成熟的省份的部分地區率先進行嘗試，并且改革要逐漸穩步推進，要嚴格按照條件實施。而不能按照計劃規定的時間，一窩蜂地紛紛走向省直管縣，要摸著石頭過河，要與各省的實際情況相結合，充分考慮到各省長期形成的文化、歷史、習俗上的差異。行政組織結構的變革，絕不可能是一刀切的，而必須以多樣化為基礎，根據多樣化的需求采取多樣化的組織結構，特別在我們這樣一個地大物博，人口眾多，地區差異巨大的泱泱大國更是如此，這樣才能少走彎路，更好的提高行政績效，為社會服務，為人民服務。

（二）轉變政府職能。

轉變政府職能的關鍵是轉變我國各級政府的經濟職能，塑造能夠科學決策，協調運轉，精簡高效的服務型政府，實現無限政府向有限政府的轉變。擴大政府的社會服務功能，縮小政府的管理職能。在市場經濟體系已經基本在我國建立的背景下，省直管縣體制必須要打破經濟社會發展的行政壁壘，要把轉變政府職能的主題貫穿于省直管縣改革的始終，實事求是地講，在政府職能轉變沒有取得關鍵性進展，經濟建設型政府向服務型政府的轉型沒有取得實質性成效的情況下，省直管縣改革的績效必將是有限的。

（三）擴權強縣。

擴權強縣是指在暫時不涉及行政區域層級調整的情況下，將原來歸屬于市級政府的財權及經濟社會事務的管理權直接授予縣級政府，以調動縣級政府的積極性，推進縣域經濟的發展。擴權強縣，有利于理順省、市、縣三級政府的權責關系，使財權與事權相匹配，并有助于探索扁平化的行政管理新模式，為提高縣級政府的社會管理和公共服務的能力，更直接更主動地為市場主體和社會公眾提供服務創造良好的條件。

（四）調整行政區劃。

目前，由于我國省的管轄范圍和管理幅度過大，導致省直管縣的困難，針對這種情況，筆者認為可以采取以下幾種方法；一是增設直轄市。這樣可以分流省轄縣的數目，同時又可以讓直轄市管縣，帶動周邊縣域的發展。二是撤并縣市。就是將一些轄域偏小的縣，區位相鄰的縣進行合并，從而擴大縣域范圍，減小省的管理幅度，提高行政效率，提高區域經濟競爭力。三是實行縣市分等。我國2000多個縣市，不論從人口面積，還是經濟規模，都懸殊很大。100萬人口以上的有近130個縣，10萬人以下的縣有230多個。人口最多的廣東省潮陽市（縣級市）有210萬人，人口少的如西藏扎達縣5300人。面積大的超過20萬平方公里的如新疆的若羌縣，面積小的如山東長島縣僅52平方公里。經濟規模也存在很大差距，東部有的市縣的經濟實力超過西部一些省的經濟實力。所以要根據實際情況，參考我國古代或近代民國時期南京政府的做法，根據人口、面積、賦稅等把縣劃分為若干等級，然后分類指導，區別對待，以免使很多政策無法貫徹落實，更不利于市縣之間的平等競爭。

（作者單位：云南民族大學管理學院）

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