實現公平分配的若干思考

摘 要：實現公平分配是現階段我國分配制度亟待解決的難題，它一方面受制于社會發展水平，另一方面受制于調節收入分配措施的創建和完善。本文從法治建設、制度創新、稅收調節和社會保障健全等方面探討了實現公平分配的路徑和措施。

關鍵詞：公平分配；法治；制度創新；負稅

作者簡介：樊建旺，男，菏澤醫專社科部教師、助教、碩士學位。

中圖分類號：C914

文獻標識碼：A doi：10.3969／j.issn.1672-3309(s).2010.09.02

文章編號：1672-3309(2010)09-59-03

國務院總理溫家寶在十一屆全國人大三次會議上作政府工作報告時指出，要改革收入分配制度，要使全體人民共享改革開放和經濟發展的成果。實現社會財富的公平分配是一項系統工程，它既需要具體的收入分配調節措施，也需要法治環境的構建和制度環境的創新，

一、法治建設

1、建立法治社會。法治的核心作用是解決權利與權力的關系問題，保障個人合法權益不受侵犯：對個人、集體、國家之間的利益沖突進行合理調節；對政府的權力和行為做出規定，防止權力過大和濫用權力。實行法治。就要解決國家權力配置問題，它包括國家權力的合理分工與有效制約，權力必須受到法律的制約，因為失去監督與制約的權力必將滋生腐敗，而腐敗與尋租是目前我國影響公平分配的因素之一。因此，我國法治化的重心選擇應是法律制度中的權力規范與制衡，也就是說，實行法治的重點應是依法治權，以法律規范權力。以法律約束權力，實現法治。

2、用法律破除壟斷。《中華人民共和國反壟斷法》已于2007年8月30日通過。這標志著我國在反壟斷問題上邁出了重要一步，反壟斷行動步入了法制化、制度化的軌道。對于普遍的壟斷行為(壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中)的限制，在《反壟斷法》中都有所體現，更重要的是《反壟斷法》的頒布為今后國家對于壟斷行為的進一步限制以及使用法制手段參與壟斷收益的分配提供了一個平臺。當然，由于我國現實的市場經濟狀況，人們的法律文化、競爭意識以及部門利益的影響，這部法律對于行政壟斷的規制還存在很大缺陷，但此次出臺的《反壟斷法》第一章第七條卻明確規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益。促進技術進步。”此外，對這些“壟斷”行業實施監管和調控到底依據什么法律——是行業監管法律還是反壟斷法?當壟斷行為發生時。由誰來執法——是監管部門還是反壟斷執法部門?這些問題《反壟斷法》沒有明確。而且，現在還沒有一個統一的、相對獨立的、專業的、權威的反壟斷執法機構來完成對壟斷行為監控的任務。可見，反壟斷工作仍然任重道遠，《反壟斷法》需要進一步細化與完善。

3、用法律保障勞動者權益。以法律對勞動者權益實施保障，以達到處于弱勢地位的絕大多數勞動者的利益和控制著社會經濟權利的資本利益之間的平衡，維護社會的穩定和發展，這是市場經濟國家普遍采用的做法。這就迫切要求改變傳統的勞動法律制度，拓寬保護勞動者的廣度和深度，使其權益保障成為社會關注的熱點。政府要加快《勞動合同法》、《集體合同法》、《工資法》、《社會保險法》等法律的立法步伐。要修改和完善《勞動法》、《勞動爭議處理條例》、《失業保險條例》、《礦山安全法》等法律法規，使勞動者無差別地得到法律的同等保護。有些法律法規的法律責任偏輕，法律威懾力不夠，難以起到震懾和制裁違法者的作用，對此，需要在立法中加大對違法者的懲罰力度，提高用人單位的違法成本，讓法律能真正起到警示、震懾和制止的作用，從而加大法律的執行力。

二、制度創新

1、轉變政府職能。第一，理順政企關系。要徹底切斷政府與企業的從屬關系。目前，我國政府與企業的關系還不能實現完全的政企分開。實際上是政府間接地操縱企業的職能，其實政府與企業之間不應該存在領導與被領導的關系。政府對企業，一方面要實行政策上的支持：另一方面對企業進行有效監督，利用產業政策對企業進行宏觀調控，讓企業真正依法自主經營、自負盈虧，同時對國有資本負有保值增值的責任。第二，明晰產權關系。要把國有資產管理職能與政府公共行政管理職能分開。實現政資分開。政資分開原則是重構國有資產管理體制的基本依據，它對實現國有企業的實質性改革具有重大意義。筆者的思路是：國有資產所有權由全國人民代表大會行使，由全國人大設立國有資產管理機構專司國有資產所有權，而國務院和各級人民政府只擁有社會經濟管理權。這樣，企業不與政府發生所有權上的權利關系，不會產生國有資產所有權與政府的社會經濟管理權的混亂。第三，推進行政審批制度改革。政府應采取如下措施推進行政審批制度改革：精減機構，減少審批程序，避免交叉審批和重復審批：最大限度地精減行政審批事項，對不屬于政府職能，可由企業、社會自行解決或可按市場方式自行調節的事項，以及缺乏法律、法規、規章的政府有關部門的自定審批事項。應堅決取消：要進一步規范審批的依據、權限和程序，同時明確和盡量縮短審批期限，審批的方式方法也要改變。行政審批制度改革的原則是公開、公平、公正、簡化手續、縮短時間、限期辦結、提高效率、便民利民、有效促進經濟和社會發展。

2、健全工資水平調控體系。第一，完善工資指導線制度。確定合理的企業工資增長的基準線、上限和下限，并向社會公布，違者要受到相應的經濟處罰。確立工資增長基準線是政府對大多數生產發展、經濟效益正常的企業工資增長的基本要求：確立工資增長上限(預警線)是政府對工資水平較高企業提出的工資增長預警提示：確立工資增長下限是政府對經濟效益下降或虧損企業工資增長的起碼要求。第二，完善工資控制線。對于非競爭性行業，要同時實行工資總額和工資水平的雙重控制，根據經濟發展、全社會平均工資水平及行業成本利潤情況，制訂壟斷行業工資指導線和控制線，清理整頓企業的工資外收入，除國家政策允許項目外，不得在工資總額以外列支其他工資收入。第三，完善最低工資制度。目前，我國最低工資標準的計算主要依據比重法和恩格爾系數法，這兩種方法均是從勞動者的生存資料出發，計算出來的工資標準明顯低于勞動力價值，至少勞動力價值中的享受資料和發展資料沒有得到補償。各地應根據當地經濟發展水平和人們生活水平，考慮享受和發展資料在勞動力價值上所占的比重，適當提高最低工資標準。第四，建立“三方”工資談判制度。政府應鼓勵、扶持獨立于企業的行業、地區工會的建立與發展，把單個勞動者與資方的工資談判變為勞動者集體與資方的談判；建立政府、勞動者與資方三方共同參加的工資談判機制，確立合理的工資水平。

3、保障農民土地收益權。土地收益權是指土地使用者依據自己在一定時期內對土地的占有權、使用權等權能而取得經濟利益的權利。以及土地產權主體依法轉讓自己的土地權而獲得相應收益的權利。農民的土地收益包括農民經營土地和依法轉讓土地使用權而獲得的收益。只有有效地享有土地收益權，土地使用權才有意義。但我國農民的土地收益權并不完全，在不同時期不同程度地受到了侵蝕，特別是土地使用權流轉而獲得的收益并沒有完全歸農民所有。對此，首先，應明確農村土地產權關系，確立土地流轉收益分配比例。我國的《憲法》、《土地管理法》規定農村土地屬于集體經濟所有，但是鄉鎮、村級集體還是村民小組集體組織所有卻不甚明確，由此造成土地產權內涵模糊、主體不明，經常出現在土地征用過程中的征地利益分配不合理、征地款被層層截留現象。為保障農民的土地收益權，各地方可以根據現實情況，明確農村土地所有權歸屬，確定固定的土地流轉收益分配比例。其次，要積極探索農村集體土地轉用建設用地的有效方式。純公益性項目，如國防、水利工程、救災等由政府征地，國家征占土地用于純公益性項目后，應從土地資產收益中切出一塊資金專門用于建立失地農民就業保障基金；準公益性項目，如交通、醫院等，土地價值被評估后，農村集體經濟組織以土地價值入股，使失地農民長期分享土地的增值收益：建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。

三、稅收調節

1、完善個人所得稅設計，使其發揮調節收入分配公平的功能。個人所得稅課稅模式應實行分類與綜合相結合的個人所得稅稅制，突破分類稅制對收入項目劃定的局限性，將性質相同的工資薪金、勞務報酬、經營性收入等流動性所得進行歸并，實行綜合征稅；對屬于投資性的，沒有費用扣除的應稅項目，如利息、股息、紅利所得實行分類征稅；要考慮到個人的負擔情況，以家庭為單位。做必要的扣除后，按統一標準征稅；建立完善的公益捐贈免稅政策，鼓勵居民個人自發的慈善行為。

2、強化財產稅征收。財產稅是包括不動產稅、財產轉移稅以及財產凈值稅在內的一系列稅種的總稱。由于財產稅負擔不易被轉嫁，因此強化財產稅的征收。有利于發揮稅收調節收入分配公平的作用。應考慮對房產稅實行累進稅制，對于人均擁有住房面積超過一定標準的家庭，設置不同稅收標準，其超過標準面積越大，相應的納稅標準越高；開征遺產稅與贈與稅，界定遺產的范圍及應稅標準，繼承人應先繳納遺產稅，再繼承遺產。

3、借鑒負稅思想。負所得稅制是利用稅收機制實現對收入公平分配的一種好辦法。政府通過規定一個收入保障數額。然后根據個人的實際收入情況，對低收入者給予補助。收入越高，補助越少，直至達到所得稅的征稅點為止；通過對低收入者在撫養兒童、教育、醫療、失業保險等方面予以補助，為失業人員、喪失勞動能力者提供基本的生活補助，在關注社會最弱勢人群的過程中，增加他們的收入水平。

4、盡快實施稅收改革配套措施。稅收調節作用的發揮，不僅依賴于稅制的優化設計，還依賴于稅收改革配套措施的完備情況。目前而言，應加強以下方面建設：加快實現稅務系統與金融系統的全國聯網，完善儲蓄存款和金融資產實名制，限制現金結算：強制性規定工資、薪金和補貼的項目分類，福利一律貨幣化和賬面化，并設置工資賬戶；嚴查腐敗，整治公款消費，整頓集團消費轉化為個人消費的行為；實行嚴格的個人財產登記和申報制度、財產繼承制度和財產公證制度，并發展財產和收入評估制度。

四、健全社會保障體系

1、逐步擴大社會保險覆蓋范圍，合理確定支付水平，擴大社會保障范圍。當前，要重點關注非公有制經濟組織從業人員和靈活就業人員、進城農民工和被征地農民以及還沒有離土離鄉的農民。由于我國人口多、年齡結構日趨老化、人均國內生產總值較低，未來社會保障負擔沉重。因此要充分考慮政府及社會各方面的承受能力，在實現經濟增長的前提下，逐步提高社會保障水平。從實際情況出發，循序漸進，不要超出社保資金的承受能力，避免導致社保基金入不敷出，財政不堪重負，并給社會經濟的長遠發展造成負面影響。

2、堅持多樣化的社會保障模式，擴大籌資渠道。實現社會保障基金來源多樣化。由于城鄉之間、工農之間在生產社會化程度、就業結構、社會分配結構和收入消費結構等方面存在明顯差別，城市和農村的社會保障不可能采取統一的模式，農村不能照搬城市的辦法。農村要納入社會保障范圍，但具體辦法和標準方面與城市相比應該有所區別。要實行以部分積累制為主體，現收現付制和完全積累制并存，個人賬戶制、捐贈、發行彩票和可降低管理成本的志愿者服務等形式相結合的多種來源渠道的社會保障基金籌集模式。

3、完善基本養老保險制度和失業保險制度，進一步規范基本養老保險社會統籌，落實基金征繳計劃，實行統一基金管理，增強基金調劑功能，在確保基本養老金按時足額發放的前提下，逐步將個人賬戶做實。適合不同群體特點，進一步擴大基本養老保險覆蓋面，鼓勵有條件的企業建立企業年金，逐步形成由基本養老保險和企業年金、個人儲蓄等補充養老保險制度構成的多層次城鎮企業養老保險制度體系。

4、探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。隨著城市化進程的加快和人口老齡化、農村和小城鎮社會保障問題越來越突出，建立適合農村特點的養老、醫療保險和最低生活保障制度，這是推動構建和諧社會，建設社會主義新農村的應有之意。要盡快研究制定適合進城務工農民、被征用土地農民以及未離土離鄉農民的養老保險制度，在有條件的村鎮，可以從實際情況出發，堅持自主自愿、民辦公助、分散決策、標準有別，逐步探索適合當地特點的養老保險和醫療保障制度，并將家庭贍養土地保障和社區扶持相結合，共同保障村鎮老年居民的基本生活。在比較富裕的地方，可以探索把貧困村鎮的居民納入到最低生活保障范圍。

5、改革社會救濟事業，發展優待撫恤事業。逐步擴大農村救災保險試點，鞏固發展扶貧經濟實體，辦好救災扶貧互助儲金會。搞好對軍、烈屬和城鄉孤、老、殘、幼以及喪失勞動能力的貧困戶的多種形式服務，改善優撫和社會救濟事業單位依靠國家的狀況。

參考文獻：

[1]周德強.論政府職能的轉變[J].重慶社會工作職業學院學報，2006，(02).

[2]田 原.林玳玳.工資增長指導線制度需要修正[J].中國國情國力，2007，(01).