建國以來中國社會保障制度變遷的基本經驗

一、漸進式改革減小了社會保障制度改革的阻力

制度變遷有路徑依賴性。建國以來中國社會保障制度的變遷遵循了這一規律，采取了漸進式的改革方式(1966-1977年社會保障制度遭受破壞階段除外)。社會保障制度漸進式改革有利于培養居民的社會保障意識和承受能力，有利于維護社會穩定，有利于在社會保障改革實踐中積累和總結經驗，探索和開拓社會保障改革的新路子。這在一定程度上降低了社會保障制度改革的阻力，從而使社會保障制度改革得以順利推進。

社會保障制度的漸進式改革方式主要體現在:(1)漸進式改革社會保障項目。一方面是對原有的、不適應新形勢的一些社會保障項目進行改革和替換。比如，對20世紀50年代建立的農村五保制度在1994年和2006年分別進行了改革和完善;隨著社會經濟的發展，國家對20世紀50年代的勞動保險制度進行改革，并用社會保險制度進行了替代;2003年根據傳統農村合作醫療制度的經驗建立了新型農村合作醫療制度;另一方面是在改革過程中根據形勢需要增加了一些新的保障項目，比如增加了城市和農村居民最低生活保障制度、住房救助制度、失業救助制度、軍人社會保險制度等。(2)漸進式擴大社會保障覆蓋面。中國社會保障的制度覆蓋范圍已經從起初的主要是機關和企事業單位的人員擴展到全體國民。農民在諸如新型農村社會養老保險等一些保障項目上已經被社會保障制度所覆蓋。(3)漸進式提高保障程度。這一做法在中國社會保障制度多個項目比如基本養老保險制度、最低生活保障制度的改革中都有體現。以新型農村合作醫療制度為例，在2003年試點之初基金籌集規模是每人每年30元，從2005年起為每人每年50元，從2008年起為每人每年100元。國家已經明確到2011年新型農村合作醫療基金籌資規模每人每年要達到140元。籌資水平的漸進提高有利于提高對參保農民基本醫療安全的保障程度。(4)漸進式完善社會保障體系。中國社會保障體系的完善是有重點分步驟實施的。社會保險子系統從來都是中國社會保障體系改革和完善的重點，而且一般是最先進行改革和完善的社會保障子系統。在改革和完善社會保險子系統的基礎上，漸次對社會救助子系統、軍人社會保障子系統和社會福利子系統進行改革和完善。

二、協調性改革適應了當時社會保障制度改革面臨的形勢

建國以來中國社會保障制度既有強制性變遷，也有誘致性變遷。這一變遷過程始終有一個目標就是要努力使社會保障制度與當時的社會經濟發展形勢相適應。協調性改革使社會保障制度改革的力度和程度沒有超越或者滯后當時的社會經濟承受能力。

社會保障制度的協調性改革方式主要體現在:(1)社會保障制度在實踐中客觀上適應了當時的社會經濟形勢。以初步創立階段的社會保障制度為例來說明這一問題。這一階段客觀社會經濟形勢決定了必須從宏觀層面和社會保障體系方面進行制度構建，在具體保障項目上重點要做好優待撫恤、勞動保險和農村的社會救助項目。實踐證明，這一時期社會保障制度在保障社會安定團結和人民基本生活方面曾起到了積極作用。[1](2)社會保障制度在建制理念上體現出其適應了當時的社會經濟形勢。比如，改革開放以后到十四屆三中全會之前，社會保障制度改革主要是國有企業改革的一個配套措施，也就是說當時的社會保障制度改革是為了適應國有企業改革形勢的需要;十四屆三中全會以后到2004年之前，社會保障制度改革主要是市場經濟體制改革的一個配套措施，也就是說當時的社會保障制度改革是為了適應市場經濟體制改革形勢的需要;2004年十屆全國人大二次會議修憲提出要建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，也就是說從此以后社會保障制度作為一項獨立的社會制度為和諧社會建設服務。

三、社會化改革體現了社會保障制度的本質要求

現代社會保障的本質特征是社會化，社會保障社會化程度越高，越接近全社會的統一化，就越接近社會保障的本質特征。[2]建國以來中國社會保障制度已經從以前的國家保障走向了全面的社會保障。

社會保障制度的社會化改革方式主要體現在:(1)資金籌措社會化。計劃經濟時期社會保障的資金主要來源于國家、用人單位和鄉村集體經濟組織，資金來源渠道相對單一。改革開放后，社會保障在改革的過程中逐步增強了社會化籌資的力度。就基本保障而言，社會救助子系統的各個保障項目的資金除了主要來自財政投入外，同時注重捐贈收益對社會救助資金的充實;社會保險子系統中的各個保障項目一般都追求個人權利和義務的對應關系以及用人單位的社會責任，同時注重國家的財政兜底責任和基金的投資收益;社會福利子系統不同保障項目的資金主要來源于社會募集、社會捐贈、用人單位籌集等多種形式，資金籌措的社會化特征最為明顯;軍人社會保障子系統中的一些保障項目尤其是軍人社會保險項目籌資社會化特征明顯，目前在許多保障項目上已經實現了通過國家撥款、個人繳費和國家政策允許的其他渠道來進行籌資。[3]就補充保障而言，個人和用人單位繳費、基金運營收益以及其他渠道都是其籌資方式。個人收入的多渠道來源決定了個人自我保障項目資金籌措的社會化。(2)管理過程社會化。首先，中國已經建立了專門的社會保障行政管理機構，把不同的社會保障項目分屬于不同行政部門管理。人力資源和社會保障部、民政部、衛生部、軍人保險局是管理社會保障的主要行政機構。其次，在業務的具體操作上各地都不同程度地進行了政府社會保障管理服務功能外包。如在社會保險基金管理中各地人力資源和社會保障部門就把具體的操作業務外包給社會保險事業管理局去運作，社會保險事業管理局也可以進一步把其業務外包給專業化的投資公司等。再次，多主體對社會保障管理進行監督。社會保障的監督主體不僅包括國家有關社會保障行政管理部門，而且還包括專職的經濟監督部門和社會保障的直接利害關系者。(3)待遇發放社會化。計劃經濟時期，社會保障待遇發放主要是通過被保障對象所依托的工作單位、行政村等集體組織來進行的。改革開放后，社會保障待遇發放的社會化程度進一步提高。目前社會保障待遇發放的渠道主要有:社會保障經辦機構委托銀行發放、委托郵局發放、委托社區服務組織送發、社會保險經辦機構直接發放。

四、多支柱改革拓寬了社會保障制度的舉辦主體

建國以來中國社會保障制度已經從以前的單支柱社會保障走向了多支柱社會保障，多主體社會保障舉辦格局已經基本形成。

計劃經濟時期的社會保障舉辦主體相對單一，主要是以國家和用人單位為主。勞動保險制度由國家和用人單位聯合舉辦，農村的社會救助項目和傳統農村合作醫療保障項目由當地政府和農村集體經濟聯合舉辦，軍人社會保障項目主要由國家舉辦。而且，國家和用人單位聯合舉辦的這些保障項目都屬于基本保障項目。改革開放后，隨著社會保障制度改革的不斷推進，社會保障舉辦主體已經實現了多元化。(1)國家主要負責舉辦社會救助、社會保險、社會福利和軍人保障四個子系統的基本保障項目，如國家負責舉辦基本養老保險制度、基本醫療保險制度、兒童福利制度、殘疾人福利制度、住房公積金制度、最低生活保障制度等;(2)用人單位主要負責舉辦社會救助、社會保險、社會福利和軍人保障四個子系統的補充保障項目，如企業年金、企業補充醫療保險制度、補充住房公積金制度、員工持股計劃、利潤分享計劃等;(3)個人是自我保障項目的實施主體，如個人自主地進行教育

保障儲蓄、商業保險保障等。

參考文獻:

[1]穆懷中.中國社會保障適度水平研究[M].沈陽:遼寧大學出版社，1998:62-64.

[2]年志遠，齊藝瑩.分級式社會保障理論研究[J].稅務與經濟，2006，(5):7-9.

[3]勞動和社會保障部書刊發行中心組.新編軍人勞動社會保險政策問答[M].北京:中國人事出版社，2004:63-64.

(作者簡介:賈洪波，北京航空航天大學社會保障研究所副所長、博士后;陳建輝，中國人事科學研究院人力資源市場研究室副主任、博士。)