韓國公務員考核體系的特點及其對我國的啟示

韓國政府于20世紀90年代啟動了新一輪的行政改革，期望建立一個廉價、高效和服務型的政府。公務員考核作為政府績效管理的重要內(nèi)容，受到前所未有的重視。在此次改革中，韓國政府對公務員考核進行了制度創(chuàng)新。基于對韓國公務員考核的思考，本文對我國公務員考核提出了幾點啟示。

一、韓國公務員考核體系的基本框架

韓國公務員分為職業(yè)公務員和非職業(yè)公務員。韓國政府目前沿用1963年頒布的《國家公務員法》新法。這一法律雖經(jīng)歷過多次修改和調(diào)整，但其主旨始終未變，即公務員績效原則，消除分贓制，建立公務員職業(yè)體系。該法對公務員進行職位分類，根據(jù)所擔任的公務，將韓國公務員分為職業(yè)公務員和非職業(yè)公務員兩種。非職業(yè)類公務員幾乎包括所有政府高級職務。職業(yè)類公務員根據(jù)工作性質(zhì)，又可以分為一般公務員、技術(shù)公務員、特殊公務員三種;職業(yè)類公務員分為9級，1級—3級為高級，4級—5級為中級，6級—9級為低級。

韓國構(gòu)建了金字塔型公務員考核框架。韓國的公務員考核堅持績效制原則，注重業(yè)績、能力、人品和適應性的統(tǒng)一。韓國對每一層級公務員的考核都構(gòu)建了業(yè)績金字塔: 6—9級低級公務員數(shù)量最多，處于金字塔的塔基，其業(yè)績主要體現(xiàn)在實際工作中，考核關(guān)注其工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作時間和成本—效益等;4—5 級中級公務員處于業(yè)績金字塔的第二層，擔任著中級管理者和監(jiān)管者的角色，對其協(xié)調(diào)溝通能力、崗位工作職責的考核是考核的主要內(nèi)容;1—3級高級公務員處于業(yè)績金字塔的第三層，一般是部門局長或負責人，主要職責是制定本部門的發(fā)展戰(zhàn)略和績效目標;處于金字塔塔頂?shù)氖钦展伲ú块L和政務大臣，考核其工作能力、治理能力和道德水平。

政務官的基本考核框架為工作能力、道德水平、治理能力及其他。首先是工作能力，包括組織管理能力、洞察力、領(lǐng)導力、解決問題能力、外交能力和專業(yè)能力;其次是道德水平，包括人格完整、組織操守、責任感和透明度;第三是治理能力，體現(xiàn)在執(zhí)行總統(tǒng)的承諾和職責，實施國家核心議程等方面;第四是其他特點，包括相關(guān)的積極因素和消極因素。

高級公務員考核采用目標管理方式。采取職務成果契約制度，根據(jù)當年 《職務成果契約》考核個人的工作成績。其考核框架是:在年初，根據(jù)戰(zhàn)略計劃明確需要完成工作的期望成果，并由此決定組織的戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略目標，同時設計局、部門、團隊等的個人績效目標;在年中，以績效目標為參照，公務員考核機構(gòu)基于績效記錄進行討論和反饋;在年底，對戰(zhàn)略目標和績效目標完成情況進行考核，綜合考慮并形成高級公務員績效考核結(jié)果。

中低層公務員考核的主要內(nèi)容包含工作績效和工作完成能力。工作績效方面的考核標準有工作難度、任務數(shù)量、工作完成程度、工作完成的及時性、完成工作的質(zhì)量以及成本效益比等。工作完成能力則主要側(cè)重于工作的計劃性、工作的動力、公務員溝通能力、合作能力、團隊工作能力以及公務員服務意識等方面的考核。

二、韓國公務員考核體系的特點

韓國公務員考核比較重視業(yè)績、能力、人品和適應性的統(tǒng)一。在業(yè)績考核上，采用職務成果管理制度，將工作業(yè)績與職務職責相對應，分別建立職務成果考核規(guī)則;在考核辦法上，采用分級分類考核制度，對不同級別和類別的公務員，根據(jù)工作性質(zhì)和難度分別使用不同的考核辦法;以工作難度和業(yè)績?yōu)榛A，建立績效分配制度，激發(fā)公務員的工作熱情。

(一)公務員考核的推動:總統(tǒng)的引領(lǐng)

韓國是一個受東方儒家文化影響深遠的國家，長期的軍人執(zhí)政也使其領(lǐng)導權(quán)威色彩濃厚，領(lǐng)袖的倡導能產(chǎn)生強大的號召力。1998年金大中就任韓國總統(tǒng)以后，進行了大刀闊斧的行政改革，為了提高政府的行政效率，激發(fā)政府公務員的工作熱情，更好地提供公共服務，獲得民眾較高的滿意度，金大中下令在政府中引進激勵機制，并于1999年開始在政府各部門的公務員中實施目標管理，引入績效工資制，更新政府公務員考核制度。在總統(tǒng)的大力推動下，以目標管理為基礎的新的公務員考核制度在韓國逐步建立起來。

(二)公務員考核的創(chuàng)新:觀念的更新

思想觀念的轉(zhuǎn)變是新的公務員考核制度成敗的重要因素。韓國政府人力資源管理部門在制度實施之前，就著力進行公務員考核觀念更新。主要表現(xiàn)為四個轉(zhuǎn)變:一是從投入導向和要求公務員順從為主，向產(chǎn)出導向和公務員績效導向轉(zhuǎn)變;二是從財政指標導向，向多樣化綜合指標導向(尤其是服務導向)轉(zhuǎn)變;三是從單向、自上而下的考核，向雙方向、立體式的考核轉(zhuǎn)變;四是從對公務員行為控制導向，向公務員行為指導與促進導向轉(zhuǎn)變。

(三)公務員考核的主體:360度考核

360度考核，也稱為全方位考核或多源反饋考核，是從不同側(cè)面收集考核信息，從多個視角對考核對象進行綜合反饋考核的方法。考核者包含考核對象的上級、同事、下級和內(nèi)、外部客戶等。韓國公務員考核采取多種考核主體進行評價的辦法，由考核對象的主管進行工作業(yè)績、工作能力的考核;由同級人員依據(jù)測評量表或調(diào)查問卷進行民主測評;由下屬同樣給出民主測評意見。綜合各方的考核結(jié)果，由考核部門依權(quán)重計算最終考核結(jié)果。韓國的360度考核法在一定程度上保證了公務員考核過程的民主性，考核結(jié)果的公正性和真實性。

(四)公務員考核的內(nèi)容:業(yè)績、能力及態(tài)度

韓國公務員考核堅持績效原則。無論是政務官，還是高、中、低層公務員，業(yè)績考核是公務員考核的主要內(nèi)容，特別是隨著職務成果契約制的推行，要求部、副部長等機構(gòu)負責人與室、 局長，室、局長與課長之間簽署公文式的成果契約( PerformanceAgreement)，協(xié)議成果目標及成果指標，并根據(jù)當年的《職務成果契約》考核公務員個人的工作成績，這一做法提高了對公務員工作業(yè)績、工作成果的重視程度。

在公務員能力方面，韓國政府強調(diào)管理者的企業(yè)家素質(zhì)和內(nèi)行的特質(zhì)對于產(chǎn)生行政高績效尤為重要。這種企業(yè)家素質(zhì)和內(nèi)行的特質(zhì)主要有以下幾方面的要求:(1)有自信心，專注于提高工作質(zhì)量;(2)有責任心，并努力地工作;(3)工作要有創(chuàng)造性，而非一味地惟命是從;(4)對工作一直充滿著熱情;(5)總是比期望的做得更多;(6)專心于提供更好的以顧客為導向的服務;(7)盡可能為了顧客去不斷地學習;(8)真誠地聽取顧客的意見;(9)勇于接受批評并努力改善工作。

在公務員態(tài)度方面，韓國政府重視行政倫理與廉政建設，并且在公務員的日常管理中推崇“3C”的態(tài)度考核標準:判斷要合乎情理(common sense);結(jié)論要討論協(xié)商(conference);協(xié)作要相互諒解(compromising)。公務員要經(jīng)常為顧客著想，了解他們的需求傾向;決策時要明白他們的態(tài)度，取得他們的支持;要不斷地考核政策的顧客反應情況，檢討不良的行政效果。

(五)公務員考核的模式:以目標管理為基礎

1999年韓國政府開始在政府各部門實施目標管理，用于對政府公務員的考核，同時引入績效工資制，逐漸建立起以目標管理為基礎的新的考核制度。制度要求所有的部門提交工作目標計劃表，工作目標計劃表包含每個工作目標詳盡的完成具體方案、完成的時間等。公務員考核每年進行一次，一般安排在次年元月份。考核時，個人首先提交自己的考核報告，第一次由直接管理者評定等級(分A、 B、 C、 D四級)并打分;第二次由高級管理者評分(總分的30%)，每位公務員的總分=績效分 + 獎勵分 - 處罰分。

(六)公務員考核的記錄:基于績效的檔案管理

韓國在公務員考核中運用績效記錄，建立了基于績效的檔案管理制度。韓國公務員需要留檔的績效信息包括年度績效考核結(jié)果、政策考核結(jié)果、能力考核、審計結(jié)果、新聞報道以及同事測評結(jié)果，這些績效信息作為公務員個人績效積累被收錄在個人績效記錄文件、人事政策支持系統(tǒng)、公共服務人力資源數(shù)據(jù)庫，這些日常積累的公務員績效檔案將運用在公務員推薦任命、職業(yè)生涯發(fā)展及相關(guān)績效信息數(shù)據(jù)提供等方面，避免了在應用時無績效檔案參考，領(lǐng)導憑印象決定的情形出現(xiàn)。

(七)公務員考核的結(jié)果:與獎金及晉升掛鉤

韓國公務員考核結(jié)果分優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次，運用強制分配法確定考核結(jié)果各個等次的人數(shù)比例，分別為:優(yōu)秀20%、稱職60%、不稱職20%。

考核結(jié)果與獎金及晉升掛鉤。韓國公務員考核結(jié)果往往被用于兩個方面:一是與公務員的年薪和獎金掛鉤，政府每年給予年度優(yōu)秀公務員特別獎勵，對高級公務員實施年度業(yè)績增加計劃(AMIP)(見表1)，對中低層公務員實施績效獎金計劃(PBP)(見表2);二是與晉升掛鉤，考核結(jié)果與個人品質(zhì)、經(jīng)驗、能力等共同構(gòu)成任命和提升官員的重要指標，其中公務員考核結(jié)果在提拔中占最大份額。提升候選人排序的計算方法為:提拔 = 考核(70～95%)+ 經(jīng)驗(5～30%)+ 其他(小于5%)。

規(guī)定了與績效考核相關(guān)的處罰體系:首先是積極的(促進性)懲罰，這類處罰更多的是參與而不是懲罰，包括召開會議、安排后續(xù)會議來尋找解決問題的辦法，調(diào)整帶薪休假時間，提供培訓等改進績效的機會;其次是漸進式懲罰(處罰)，這是一種逐漸增加嚴厲度的強制處罰方式，包括非正式輔導、口頭警告、書面警告、輕罰、重罰、解雇。

三、韓國公務員考核體系對我國的啟示

在我國公務員考核制度的規(guī)范、公務員考核目的的明確，考核結(jié)果的運用等方面，韓國公務員考核體系具有一定的借鑒意義。

(一)公務員考核的制度化和規(guī)范化

韓國制定了專門的考核法案，以《國家公務員法》、《公務員任用令》、《有關(guān)研究職、指示職公務員的任用的規(guī)定》以及《公務員評定規(guī)則》等為考核根據(jù)，對公務員考核的目標、主體、程序以及考核結(jié)果的運用等進行了明確規(guī)定，為公務員考核提供了法律依據(jù)，有利于促進公務員考核的規(guī)范化。韓國公務員考核對高中初級公務員設定了不同的考核指標和考核方式。在我國公務員考核的制度化、法制化、規(guī)范化、合理化進程中，適當參照韓國的法制化和分層分類考核做法，具有一定的現(xiàn)實意義。

(二)公務員考核目的和宗旨的再確認

韓國的公務員考核對我們重新審視公務員考核的目的提供了很好的借鑒。韓國比較淡化考核的獎懲功能，將考核看作是收集信息、檢討戰(zhàn)略計劃的科學性和可行性的重要手段，這有利于決策者和高層管理者宏觀地把握行政管理方向，有利于對管理過程進行及時和有效的控制。他們重視考核對公務員行政行為的促進和指導作用，這既有助于實現(xiàn)行政目標，又符合“以人為本”的現(xiàn)代管理理念，有利于推進政府績效，提高公務員能力。我國公務員考核有必要進一步確認考核的目的，從“以考評為主”走向“以提高績效為主”，促使公務員考核向公務員績效管理轉(zhuǎn)化。

(三)公務員考核結(jié)果的合理運用

韓國公務員考核結(jié)果直接與公務員的經(jīng)濟待遇、晉升和培訓掛鉤。促使公務員優(yōu)化工作績效，激勵公務員工作積極性。我國公務員考核結(jié)果的運用在精神獎勵方面的應用比較充分，但在與經(jīng)濟待遇、職務晉升、教育培訓等方面相結(jié)合的問題上，尚缺乏有力的保障。借鑒韓國的做法，我國公務員考核結(jié)果的應用還有很大的完善空間。

(作者簡介:袁娟，中國人事科學研究院國外人力資源研究室主任，副研究員;鄭小靜，北京師范大學政府管理研究所碩士研究生)