論集體土地管理制度存在的突出問題與對策

摘要:隨著經濟的發展，我國改革開放的不斷深化，集體土地的管理制度也在不斷更新和加強。隨著土地制度的不斷改革，其中存在的問題也隨之而凸顯出來，存在著政府以及村民亂用、亂占集體土地的現象，本文將主要探討集體土地管理制度中存在的問題，并且提出相應對策以改善現有問題。

關鍵詞:集體土地 管理制度 土地改革 問題與對策

隨著土地改革的不斷深化，我國土地被分為國有土地和集體土地兩種類型，隨著經濟的發展，城市化進程不斷加快，導致城鄉差距越來越大，因此，土地問題便凸顯出來。集體土地一直處于政府用地征地、村民委員會亂用亂占以及農民的亂用亂占幾種威脅之下，南方有些沿海城市甚至導致耕地沒占用，農民沒有土地可以耕種，筆者結合長期關注土地問題，探討我國當前集體土地管理制度中存在的問題以及對策。

一、我國現行土地制度存在的突出問題

(一)在立法方面，與集體經濟組織相違背，對待農民有失公允。

《民法》規定:“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有，包括:法律規定為集體所有的土地和森林、山林、草原、荒地、灘涂等;……”。且規定:“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”原《土地管理法》規定:“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定。”新《土地管理法》規定:“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”但到目前為止，國有土地使用權國家可以買賣，并逐步建立、完善和規范了國有土地使用權交易市場。而對集體土地，法律除允許集體經濟組織可以用于農業、水利等設施建設，鄉鎮、村公共設施和公益事業建設及農民住宅建設外，不允許作為集體土地所有權主體的村、村民小組或鄉鎮將其所有的土地使用權出讓、轉讓、出租用于其他非農建設。

(二)在執法方面，制約著依法管制以及各項土地制度的改革

新《土地管理法》體現了要用世界上最嚴格的措施管理土地的精神，對于建設占用農用地的，實行農用地轉用審批制度。同時，采用規劃控制、年度計劃限制和征地由國務院、省政府兩級審批制度;對建設占用耕地的，實行占補平衡制度。目前，我國正處于經濟社會快速發展的戰略機遇期。全國各地經濟發展勢頭良好，特別是東南沿海各省份，根據中央要求，都在謀劃提前基本實現現代化的宏偉藍圖，各種所有制成份的經濟非?；钴S。但是，對于經濟發展快、用地指標緊，而宜耕資源相對短缺的東南沿海省市，既不允許突破國家下達的建設用地計劃指標，又要履行占補平衡的法定義務，其發展顯然受到制約。由于歷史原因，農村村民住房、鄉鎮村企業等建設，集約化用地相對不高?，F在農民承包土地的流轉是有法可依了，但對農民宅基地等農村集體建設用地使用權流轉，首先會遇到“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的法律障礙。

再者，現行《土地管理法》規定的對被征地的集體經濟組織和農民采用“被征土地前三年平均年產值”乘“倍數”確定征地補償費(主要指土地補償費、安置補助費和青苗補償費)的辦法不合理。既不能反映當前國家有關農業結構調整政策對引導農業種養殖業、加工業的發展狀況，也不能反映由于歷史原因的城鄉差、工農產品比價差而造成的農用地潛在預期價值，且補償標準偏低。按現行征地補償標準，基本不能保證失地農民維持征地前的原有生活水平。

二、解決我國土地管理制度存在上述問題的對策

(一)從立法方面思考

在立法方面，國家相關立法機關應盡快修正《土地管理法》等有關集體土地法律中不合時宜的規定。首先，在有關土地征收立法方面，筆者認為，應制定專門的《土地征收法》，明確規定“公共利益”的判斷標準及其判斷機關;根據市場價格制定土地征收的補償標準，對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農民及其集體有提起行政i~-7k的權利;明確規定屬于村的土地，其所有權者就是村委會，屬于村民小組的土地，其所有權者就是村民小組;明確規定凡國家建設需要征收屬于村民小組集體土地，應經村民小組集體討論同意;對違法占用集體土地的行為，賦予相關村民集體及其成員有直接提起訴訟的權利。其次，在有關村民宅基地立法方面，筆者認為，應制定專門的《村民宅基地法》，明確規定村民宅基地的安排原則;明確規定村民申請宅基地應向所屬村集體提出申請，并經宅基地所屬集體村民會議或村民代表大會的討論同意，如擬安排的宅基地屬于村民小組集體，則應向該村民小組提出申請，并經該村民小組村民會議或村民代表大會討論同意;對村集體安排宅基地不符合相關規定，明確規定宅基地所屬的村民有權向法院提起訴訟請求予以撤銷的權利;對符合宅基地安排條件的村民，村集體或政府及其職能部門不予安排的，明確賦予村民有提起訴訟請求予以依法安排的權利，以維護自己的相關權益;對村民閑置、廢棄的宅基地，明確規定由所屬村集體收回，同時對閑置、廢棄的宅基地收回程序作出明確具體的操作規定;對符合被收回條件拒不配合所屬村集體收回的村民，規定相應嚴厲的制裁措施。最后，針對目前土地違法違規特別是地方政府及其官員違法違規征收集體土地成本低，使有些地方政府及其官員在違法違規征地中幾乎無后顧之憂的現狀，相關立法機關應完善土地違法違規相關法律責任，包括行政責任和刑事責任，提高土地違法的成本。

(二)從執法方面思考

在執法方面，首先。相關政府及其職能部門在土地執法中應依法行使職權。如在集體土地所有權、使用權確權方面，相關政府及其職能部門應依法確認集體土地的所有權及其使用權，依法發放集體土地所有權、使用權相關權屬憑證，明確農民與集體土地所有權的法律關系;地方政府特別是鄉級政府應依法指導村集體對本行政區域的村莊建設進行規劃，盡早明確相關集體土地的用途。其次，相關司法機關及土地監管機關對土地違法案件應依法查處。相關政府特別是縣級人民政府及其土地監管部門，應主動履行法定職責，發現違反土地管理法律法規的行為，應依法追究違法占地者相關的行政法律責任;一旦發現土地違法案件涉嫌犯罪，無論是政府及其官員，還是普通農民百姓，均應依法移送相關司法機關追究其相關刑事責任;相關司法機關、土地監管機關及其人員，對土地違法案件不依法查處或查處不力，必須依法追究其不作為或濫作為的法律責任。同時，加強政府對集體土地市場的監督和管理，維護整個土地市場秩序。

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