江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究

摘要:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的方向，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。本文對(duì)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并概括了其主要流轉(zhuǎn)特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上總結(jié)了江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了促進(jìn)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞:江蘇省;土地流轉(zhuǎn);問(wèn)題;對(duì)策

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)組織的行為。隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更是呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。本文對(duì)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題提出建議。

1 江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題及成因

1.1 土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制尚未形成

雖然江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格呈逐漸提高的趨勢(shì)，但是總體價(jià)格水平仍然偏低。這主要是因?yàn)槟壳暗耐恋厥袌?chǎng)發(fā)育滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成仍以行政手段為主。政府或者集體與農(nóng)戶間談判地位不對(duì)等以及政府“以地生財(cái)”的政策導(dǎo)致了市場(chǎng)上的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，偏離其實(shí)際價(jià)值，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也以政府主導(dǎo)價(jià)格為基準(zhǔn)。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

一是缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制，二是缺乏土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制，三是解決農(nóng)村土地承包糾紛的矛盾調(diào)處機(jī)制還不健全。

1.3 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，政府職能定位不當(dāng)

農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者，理應(yīng)作為土地流轉(zhuǎn)主體。但現(xiàn)實(shí)情況是，欲投資農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)為了降低與各個(gè)農(nóng)戶談判的成本往往會(huì)委托基層政府或者村組織代理，從而可能造成政府直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體的情形。政府違背民意，以行政手段強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，會(huì)侵害到農(nóng)戶的切身利益，造成一系列負(fù)面影響。產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。[1]中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有的制度，產(chǎn)權(quán)主體不明，從而直接阻礙農(nóng)村集體土地的合理流動(dòng)。[2]

1.4 土地流轉(zhuǎn)新方式尚未普及

土地股份合作已成為江蘇多種土地流轉(zhuǎn)形式中的最好形式，也是財(cái)政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重點(diǎn)。[1]各地方在政府的指導(dǎo)下積極發(fā)展土地股份合作社，以求更好地維護(hù)農(nóng)戶的利益，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。但是，農(nóng)民因擔(dān)心土地入股后收入沒(méi)保障，截止2007年底，全省承包地入股面積僅約占土地流轉(zhuǎn)總面積的6%。由此可見(jiàn)土地股份合作制尚未在全省范圍內(nèi)得到普及。

1.5 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限太短

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限較短，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，也不利于受讓?xiě)衾娴谋Ｗo(hù)。據(jù)調(diào)查，江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限通常以中短期為主，這一現(xiàn)象有幾個(gè)弊端:(1)轉(zhuǎn)包長(zhǎng)期處于不確定狀態(tài)。(2)受讓?xiě)舨桓掖竽懲顿Y，不利于土地肥力的培養(yǎng)。(3)不利于經(jīng)濟(jì)作物的培育。(4)受讓?xiě)粼谑茏屗送恋睾螅ǔＪ菫榱藢?shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)機(jī)械化作業(yè)，受讓期限太短導(dǎo)致受讓?xiě)舨桓屹?gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械。這一問(wèn)題的出現(xiàn)，也反映了農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，反映了農(nóng)戶怕失去土地的心態(tài)。

1.6 土地流轉(zhuǎn)工作操作程序不規(guī)范

在我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》中都有土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。2005年，農(nóng)業(yè)部專門出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、具體流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同及內(nèi)容、流轉(zhuǎn)管理與糾紛調(diào)解等都做了詳細(xì)具體的規(guī)定。但是，現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)部分農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”的形式，未簽訂規(guī)范的書(shū)面合同。少數(shù)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)簽有“合同”，但其程序不規(guī)范，內(nèi)容不完整，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法律、法規(guī)相沖突，最后可能會(huì)導(dǎo)致一系列土地糾紛。

1.7 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，易引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛

隨著江蘇省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及各項(xiàng)建設(shè)的需要，農(nóng)村的耕地不斷被依法征用。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償有相關(guān)規(guī)定，但是，由于征地主體不同，征地時(shí)間不同，具體的補(bǔ)償費(fèi)用相差較大，從而容易造成以下兩種情況:一是，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的征用地，被征地農(nóng)戶不愿要補(bǔ)償款，拒絕被征收;二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，由于對(duì)補(bǔ)償款的分配意見(jiàn)不一，引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾。

1.8 農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展不夠完善，制約土地流轉(zhuǎn)

作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，江蘇的社會(huì)保障體制逐漸完善，特別是蘇南地區(qū)，但是社會(huì)保障體制要在短時(shí)期內(nèi)覆蓋農(nóng)村仍然難以實(shí)現(xiàn)，因此農(nóng)地在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是大部分地區(qū)、大部分農(nóng)民獲取收益和維持生存的基石。在非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”、“保險(xiǎn)田”和非農(nóng)就業(yè)的退路，因而寧可粗放經(jīng)營(yíng)、甚至拋荒，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地[4]，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)受到一定的制約。

2 促進(jìn)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

通過(guò)對(duì)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，可以看出江蘇省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，土地流轉(zhuǎn)總體呈快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，政府出臺(tái)的一系列推動(dòng)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的政策收到了比較大的成效。但是，也不能忽視土地流轉(zhuǎn)中尚存在的若干問(wèn)題，筆者針對(duì)以上問(wèn)題提出了下列對(duì)策與建議，以促進(jìn)江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更好地發(fā)展。

2.1 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

一要制訂科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。二要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)。健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮縣級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要建立健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)戶開(kāi)展流轉(zhuǎn)提供前后的各種服務(wù)。三要建立健全政策引導(dǎo)機(jī)制。出臺(tái)相關(guān)鼓勵(lì)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)、龍頭企業(yè)建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品原料基地等一系列政策意見(jiàn)，多管齊下推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四要建立激勵(lì)機(jī)制。建立規(guī)模化經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引更多的能人和經(jīng)營(yíng)大戶參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中來(lái)。五要建立評(píng)估、咨詢、公正、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，健全土地流轉(zhuǎn)矛盾調(diào)處機(jī)制，建立多元化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)爭(zhēng)議解決機(jī)制。

2.2 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，充分尊重農(nóng)民意愿[5]

20多年來(lái)，農(nóng)村改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)就是充分尊重農(nóng)民意愿，搞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也必須堅(jiān)持這一原則。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定:在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地依法擁有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式，在土地流轉(zhuǎn)中不允許以任何名義侵害農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位必須得到保護(hù)和尊重。

2.3 進(jìn)一步推行“土地入股制”，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益

當(dāng)前推行“土地入股制”是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、兼顧各方利益的較好形式，值得推廣。“土地入股制”的特征是:“土地變股權(quán)，農(nóng)戶變股東，要地不種地，收益靠分紅”。[6] 這樣就使流轉(zhuǎn)后的土地，不管從事什么產(chǎn)業(yè)，都與農(nóng)民的利益掛鉤。個(gè)別地方在實(shí)踐中不斷完善，村內(nèi)穩(wěn)定，村民滿意，既實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模，又促進(jìn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村民得到了更大的實(shí)惠。“土地入股制”形式既保護(hù)了集體利益，又維護(hù)了農(nóng)民自身權(quán)益，符合改革方向，符合當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社大力發(fā)展的需求，是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的較好形式。

2.4 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社

要改變流轉(zhuǎn)效益不高、流轉(zhuǎn)的短期行為、甚至土地流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，必須從長(zhǎng)計(jì)議，積極創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的條件。已有的眾多農(nóng)村專業(yè)合作組織為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展積累了很好的經(jīng)驗(yàn)。提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量，要重視發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作社的重要作用。成立以農(nóng)民為法人資格的土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，將一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，提高流轉(zhuǎn)效益。

2.5 打造程序規(guī)范、操作公開(kāi)的交易平臺(tái)

首先，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定土地流轉(zhuǎn)的書(shū)面合同;其次，逐步建立起公開(kāi)、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易;再次，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識(shí)等方面明顯處于不利地位，要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，免費(fèi)為農(nóng)戶開(kāi)展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù);最后，應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方式，對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行資金上的鼓勵(lì)和支持。

2.6 合理分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，充分發(fā)揮土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的社會(huì)保障功能[7]

首先，建立合理的利益分配機(jī)制，讓農(nóng)民享有土地收益的主要部分。為緩解農(nóng)村就業(yè)與社會(huì)保障制度建立過(guò)程中資金不足的問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)在補(bǔ)償安置和使用權(quán)的收益分配上應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)貎A斜。一是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。目前，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村都已利用土地收益金，建立了一套分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障制度。二是建立專門針對(duì)農(nóng)民的最低生活保障制度。可參考城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，資金一部分來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償安置，另一部分則由地方財(cái)政直接補(bǔ)貼。三是，實(shí)行多樣化的土地補(bǔ)償安置辦法，使土地收益的分配與使用更契合農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。除一次性的貨幣安置外，土地流轉(zhuǎn)還可采用留地安置、逐年支付租金、土地補(bǔ)償費(fèi)入股等多種方式，確保土地收益的保值增值，從而為農(nóng)民提供長(zhǎng)期的生活保障。

3 小結(jié)

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，促進(jìn)江蘇農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，必須遵循和堅(jiān)持以下重大原則不動(dòng)搖:一是堅(jiān)持農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則;二是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變;三是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)后土地用途不變。在堅(jiān)定不移地遵循上述三項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的要求，結(jié)合江蘇省各地區(qū)的具體情況，探索最合適的土地流轉(zhuǎn)方式，維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶的根本利益，為促進(jìn)江蘇農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展不懈努力。

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