論實行國家煙草專賣制度更有利于國民經濟的發展

改革開放30多年來，中國成功實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制，從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折。煙草行業是國民經濟的一個有機組成部分，中國實行改革開放以后，對傳統的煙草管理體制也進行了重大改革，其核心是建立國家煙草專賣制度，對煙草行業實行“統一領導、垂直管理、專賣專營”。如果把煙草行業改革放在中國改革的宏觀背景中來考察，不難發現，煙草專賣是中國改革的一項創新性成果，而不是傳統體制范疇內需要加以改革的現象。近年來，人們習慣性地把煙草行業籠統地歸為需要打破壟斷的壟斷行業，把煙草專賣當作需要改革的傳統體制來對待，這其實是對歷史的忽視和對現實的誤讀。

煙草是一種有著巨大社會需求的嗜好性消費品，但它具有一定的健康危害性、消費成癮性和負外部性。對于煙草這種特殊商品，沒有任何一個國家允許放任自流地生產和流通，對其實行嚴格管制是世界各國的普遍做法。中國擁有世界最多的吸煙人口和最大的煙草市場，在實行改革開放以后，國家決定實行煙草專賣體制以加強對煙草行業的管制。

概括中國現行的國家煙草專賣制度，主要內容:一是實行嚴格的計劃管理，煙葉種植、收購和卷煙生產必須嚴格執行國家計劃部門下達的指令性計劃。二是實行許可證管制，凡從事煙草專賣品生產、批發、零售業務，必須獲得煙草專賣行政主管部門發放的準運證、許可證。三是國家煙草專賣局、中國煙草總公司及所屬工商企業對國內市場進行專賣專營，其中各層級煙草專賣局和煙草公司“政企合一”，負責所屬行政區域內的專賣行政管理和市場銷售，卷煙工業企業負責生產制造，不允許對零售戶和消費者直接銷售。四是外商在中國投資的商業企業或者個體工商戶不得從事煙草專賣品批發或者零售業務。國家之所以建立和不斷鞏固煙草專賣制度，其重要性和必要性有以下幾方面內涵。

一、實行煙草專賣制度能有效掌控煙草生產流通環節，堵截假、非、私、超的大量流入

煙草雖然有巨大的社會需求，但由于它有害健康，因而國家必須對其進行控制，不能放任生產和流通，在一定程度上降低煙草的負面作用，如:降焦減害。從維護居民健康和樹立良好國家形象角度出發，中國絕不是要努力成為煙草大國或煙草強國，而是要努力遏制煙草的流行，盡可能約束煙草的生產和消費。為達此目的，最好的方式就是實行國家煙草專賣制度，通過嚴格的計劃管理和國家專賣專營，較為有效地控制產銷總量，平衡供求關系，減少庫存積壓，避免資源浪費。同時，可以把煙草產品生產經營全過程納入有效控制和監管之中，有利于提高煙草制品的質量，能更好地維護消費者的健康權益。更重要的是，能夠有效堵截假、非、私、超的大量流入。

二、煙草是重稅產品，實行專賣制度有利于促進國家財政收入的穩定增長

煙草是有害健康的產品，對這種產品征收重稅能有效增加財政收入。中國和許多國家一樣，對煙草產品采取了“寓禁于征”的重稅政策，鑒于煙草稅收的重要性，通過實行國家煙草專賣制度，可以把稅收作為考核評價和激勵約束煙草企業的重要指標，可以全過程加強對煙草企業的監督管理。這些對于防止偷稅漏稅、節約征稅成本、增加稅收收入都是十分有效的。目前煙葉稅是中國取消農業稅后唯一保留的農業稅種， 2008年全國煙草稅收總額高達3880億元，2009年實現工商稅利突破5000億元，為增加國家財政積累和滿足消費做出了新的貢獻。

三、中國擁有世界最大的煙草市場，實行煙草專賣制度有利于抵御跨國煙草公司的進入沖擊

全球煙草產業是一個幾大跨國煙草公司占主導地位的產業，2007年奧馳亞集團，英美煙草公司等四家最大跨國煙草公司占中國以外國際卷煙市場的份額已接近70%，中國吸煙人口和卷煙消費數量均占全球總量的1/3左右，各跨國煙草公司一直渴望進入中國市場，隨著“特種煙草專賣零售許可證”的取消和WTO基本規則在國內市場的實施，他們必然會千方百計加大對國內市場的侵占。與包括菲利普.莫里斯公司在內的幾大跨國煙草公司相比，中國煙草企業的劣勢是非常明顯的。第一，中國煙草企業長期在計劃經濟模式下運行，對“專賣專營”的制度依賴過強，其參與市場競爭的意識和能力較為缺乏。第二，技術及管理水平較低，缺乏具有較強競爭力的名牌產品。就現狀而論，中國煙草在減少產品有害成分、節約生產及交易成本、提升品牌競爭力等方面處于相對落后的水平。第三，長期以來，中國煙草企業基本依托于國內市場甚至是更為狹小的區域性市場生存和發展，其“走出去”拓展境外市場的經驗和能力嚴重不足，在國內市場承受外來競爭壓力的素質較為欠缺。因而，我國實行專賣制度對于國有獨資的中國煙草企業具有重要的保護和支持作用。

實踐證明，國家煙草專賣制度是有效率的制度，有著關息我國經濟命脈的重要位置

中國實行國家煙草專賣制度以來(從1982年中國煙草總公司成立為起點，到2007年)全國卷煙企業由192家(不含400多家計劃外煙廠)減少到31家，煙葉和卷煙生產絕大多數年份都嚴格控制在國家計劃之內，各地擴大煙草生產的投資沖動得到有效遏制。據統計，2008年全國種植烤煙1685萬畝，同比減少44.5萬畝，煙草市場總體上仍保持供求平衡;卷煙焦油含量從30毫克/支下降到13毫克/支，濾嘴煙比重從6%提高到100%。作為中央所屬國有獨資企業，煙草企業資產保值增值狀況一直較為良好，為增強國有經濟的影響力和控制力作出了積極的貢獻。總體來看，實行國家煙草專賣制度以后，煙草行業在有計劃地組織生產經營以遏制煙草流行、提高煙草制品質量以維護消費者利益，依法繳納煙草稅收以促進國家財政收入，實現資產保值增值以增強國有經濟實力等方面都取得了顯著的績效，比較好地實現了國家實行煙草專賣的各項目標。由于跨國煙草公司的強力滲透而導致原有市場份額的不斷收縮和減少，這是中國煙草企業必須正視的最大威脅。避免像近鄰韓國在放開煙草市場后痛失60%江山的命運。近30年來的實踐證明，國家煙草專賣制度是一項有效率的制度，這也是得以堅持和不斷強化的最根本原因。

國家實行煙草專賣制度近20年間，行業發展形勢發生了更加深刻的變化，在面臨一些有利條件和寶貴機遇的同時，各方面的壓力和挑戰也更趨嚴峻。隨著市場經濟不斷發展和對外更加開放，隨著國家對壟斷行業改革的深化，隨著全球控煙運動的日趨高漲，煙草行業所受的關注程度越來越高，中國煙草面臨的外部壓力越來越大。目前，煙草行業擁有一些較為積極和有利的因素，中國煙草面臨一個十分寶貴但可能稍縱即逝的戰略機遇期，煙草發展擁有較為有利的需求基礎和外部條件;在WTO框架內來自跨國煙草公司的競爭壓力以及來自各方面的控煙壓力在短期內還未大規模出現;國家對壟斷行業的市場改革雖在積極推進，但未對煙草專賣制度構成實質性沖擊。煙草行業積極進入全面調整的歷史性時期，所采取的主要改革和發展舉措如下。

一、嚴格專賣執法，加強宏觀調控

我國的國家煙草專賣制度是以《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》為保障的法定專賣制度，其核心是由國家對各種煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行專賣專營和統一管理，其立法宗旨是為了維護國家利益和消費者利益。為此，煙草行業大力提倡和宣傳國家利益至上、消費者利益至上的行業共同價值觀，嚴格按照國家計劃組織煙草專賣品的生產和銷售，始終保持打假打私的高壓態勢，切實維護專賣主體的權威性，不斷健全完善行業宏觀調控體系。通過努力，煙草系統逐步提高了對煙草市場的控制力和占有率，在全國人口吸煙率略有下降的情況下，仍然實現了卷煙產銷的穩定適度增加，煙草稅也以前所未有的速度快速增長。

二、狠抓內管、注重行業自律

在國家煙草專賣制度下，煙草行業實行的是“政企合一”的

管理體制，為最大限度地發揮這一體制的優勢，解決企業“內部人控制失控”的問題，國家煙草專賣局反復強調，全行業要始終把維護國家利益、維護消費者利益作為煙草工作的根本出發點和立足點，高度重視內部管理監督，注重自律建設，努力樹立負責任的良好形象。從實踐來看，為了在國家煙草專賣制度下切實有效加強內部管理監督和自律建設，煙草行業一是加大了對《中華人民共和國煙草專賣法》立法宗旨的宣傳與實施，牢固樹立國家利益至上、消費者利益至上的共同價值觀，使“兩個至上”真正成為煙草行業共同的價值追求。二是針對行業自身存在的突出問題和薄弱環節，先后集中展開了煙葉流通秩序、財經秩序和卷煙體外循環等專項治理整頓，制定了煙葉收購的“七條要求”，財經管理的“四個嚴禁”、卷煙生產經營的“五條紀律”等剛性措施并嚴格執行，有效的規范了行業內部管理。三是加強制度建設，加大監管力度。國家煙草專賣局先后制定下發了《關于加強行業內部管理監督工作的意見》、《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》，全面調整充實了行業各級整頓辦的機構和人員，形成了“兩煙經營是基礎、財務審計是關鍵、領導干部監督是重點，紀檢監察是保障”的行業加強內部監管工作格局，積極構建加強內部管理監督長效機制，不斷提高煙草行業自我調節、自我完善的能力和水平。

三、完善集中交易，健全銷售網絡

在國家煙草專賣制度下，為切實提高煙草系統對市場的控制力和占有率，真正構建全國統一大市場，以應對來自國際煙草的沖擊和挑戰，就更須通過技術創新和管理創新，進一步完善集中交易和健全銷售網絡。為此，煙草行業近年來大力推廣應用現代信息技術，對原有交易方式和網絡運行模式進行了較高起點的升級改造。全國煙草專賣品基本實現了網上訂貨交易，徹底改變了過去長期沿用的召開大型訂貨會形式，大大降低了交易成本，提高了交易效率，卷煙銷售網絡也初步實現了以“電話訂貨、網上配送、電子結算、現代物流”為主要特點的現代流通方式。如今，全國卷煙零售戶的電話訂貨率為97%，電子結算率為44%。當前，煙草行業正致力于把地市級煙草公司真正建設為市場營銷主體，積極建立以地市級公司為基礎、全國統一、覆蓋城鄉、功能完善、優質高效的卷煙銷售網絡，努力構建全國統一大市場。

總體來說，煙草行業在鞏固和完善國家煙草專賣制度的基礎上，深入踐行“國家利益至上、消費者利益至上”的共同價值觀，緊緊圍繞“做精做強主業、保持平穩發展”的戰略方針以及“深化改革、推動重組、走向聯合、共同發展”的戰略任務和提高中國煙草總體競爭實力的戰略目標，對行業內部管理體制、企業組織結構和產權關系，企業質量結構等進行了全面的調整，不斷加強內部管理監督和自律建設，通過提高市場化水平，不斷優化煙草資源配置。經過艱苦努力，全國卷煙產銷量在全社會總需求保持基本穩定的前提下不斷擴大，支撐行業發展的優勢企業和名優品牌穩步擴張，煙草稅利持續地以較高速度保持增長，煙草市場化水平在國家專賣制度下日趨提高，行業產權關系和內部管理逐步理順，中國煙草應對日趨激烈的國際化競爭的總體實力迅速增強。因而我們有理由相信，煙草行業一定能真正地步入健康、和諧、繁榮的軌道，“和諧煙草”的目標也一定能實現。