高校招生地域差異面臨存廢選擇

進入5月，寒窗苦讀了10余載的高考生們開始考慮下一步學習的去處，清華北大這些名校當然是他們夢寐以求的地方，但對于遍布全國各地的考生來說，如果選擇到異地重點高校求學，他們卻不得不和自己的前輩們一樣，面對重點高校招生地方化的事實。

對于高校招生地方化，北大教授張千帆感慨:“大學招生既不是收容遣送，也不是刑事審判，一般不會發(fā)生人命關天的事情。然而，不公平的招生制度產生的后果，并不亞于一次慢性的集體謀殺。”

高校招生地方化加劇教育不公

3月6日到7日，“大學招生憲法平等——中國問題與國際經驗”國際學術研討會在北京召開，來自中國、美國、德國、日本、澳大利亞等國的法學專家就大學招生平等問題進行了研討。

專家們認為，要在全國范圍內振興教育，必須實現(xiàn)教育資源和受教育機會在地區(qū)之間的公平分配。然而，目前全國不同地區(qū)的教育資源分布仍然極為不均衡，城鄉(xiāng)差距尤其顯著。

在高等教育領域，幾乎所有全國知名學府都集中在北京、上海等大城市。更嚴重的是，部屬重點院校對本地考生保留了遠超過考生人數比例的招生指標，形成了嚴重的大學招生地方化，產生了一系列值得警惕的社會后果。

作為重要的公共資源，高等教育理應按照機會平等原則公平分配給所有公民。雖然公民接受高等教育的權利應受到國家的平等保護，而不應該因戶籍地等不相關因素而受到歧視。

眾所周知，北京大學不是北京的北大，而是全中國的北大，但是北京考生考取北大的機會卻要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍;而上海、江蘇、浙江、武漢等地的招生地方化甚至遠比北京大學嚴重，諸如復旦、浙大、武大、南大等國家重點支持的“985大學”在本地錄取考生達到招生總量的百分之三四十，有的甚至高達50%。

由于我國目前已有16個省市實行“自主命題”，不同省份的高考成績失去可比性，高考喪失了統(tǒng)一衡量標準的功能，招生指標體制的地域歧視也變得不那么明顯，但是地域歧視的實質并沒有改變。

“自主命題”不僅不可能改變大學招生地方化的事實，而且惡化了招生地域歧視的性質;如果說統(tǒng)一高考時代僅限于錄取分數的不平等，那么現(xiàn)在則已經失去了統(tǒng)一的衡量標準。

專家們認為，除了歧視廣大考生的平等權利，高校招生地方化的一個直接但經常被忽視的后果是加劇中國社會的資源配置失衡。

高校招生地方化造成的一個獨特現(xiàn)象是“高考移民”。大學對各省分配的不同招生指標造成不同的錄取標準，從而自然產生了考生家庭從高標準地區(qū)向低標準地區(qū)“移民”的理性驅動。各行各業(yè)的大量精英為了給子女爭取優(yōu)質高等教育的機會，不安心留在當地發(fā)展，想方設法、不擇手段到京、滬等大城市工作，使這些地方的人才、物資、財富更加集中，使其他地區(qū)的各方面資源更加匱乏。

歷年來，京、滬等各大城市形成了高度集中的教育資源優(yōu)勢，而這些省市所在的全國知名學府為本地考生降低錄取標準，極大增加了這些省市對人才和資源的吸引力，進一步加劇了國家資源分配失衡的趨勢。

地域差異變相剝奪外地生受教育權

1977年恢復的高考制度，曾是清華大學法學院教授許章潤這一代人所感激的對象。在中斷了10年后，大學的車輪重新啟動。“成分論”終于被“分數論”打破，重新建立起來的制度，不再以血統(tǒng)、家庭出身為衡量準則，而是強調公平競爭，“以考試制度為核心、以學習能力為標準”。

讓許章潤出乎意料的是，隨著改革的推進，高等教育卻未能進一步發(fā)揮社會階層和各地域之間流動管道的功能。

伴隨著上世紀90年代的高教改革，“統(tǒng)一高考、根據不同地域劃分不同分數線”的招生政策開始施行。在該制度下，高校按省分配招生指標，北京、上海等經濟發(fā)達地區(qū)的錄取分數線大大低于全國其他地區(qū)，高校招生地方化初現(xiàn)端倪。

到2002年前后，盡管包括北京、上海在內的眾多省份開始了單獨命題，但高校招生的地區(qū)差異不僅未緩解，反而愈演愈烈。

許章潤還記得幾年前他在上海的大學里看到的景象:大字標牌上，赫然寫著——“在大學請講普通話”。他后來發(fā)現(xiàn)，提倡普通話的真實原因是，上海的大學里，本地學生太多了，都在講“阿拉(我)”，所以大家聽不懂。

全國人大代表洪科竹在一次研討會上，列舉了這樣一組數據:近20年來，北大、清華在湖北省每校每年招生人數均不足100人，僅為兩校每年在北京招生人數的五分之一，而湖北省人口與北京相差四五倍，“兩地之間實際相差近20多倍”。

2009年3月的一次網絡民意調查中，超過70%的網友認為:“現(xiàn)有的高校招生政策不公平”“部屬大學的分省指標體系不公平”。

浙江工商大學法學院教授陳黨表示:“直到今天，這種狀況并沒有多大的改變。這些全國性高等院校，不公正地把招收名額過多分配給本地學生，這實際上是變相地剝奪了外地學生的平等受教育權。”

招生指標遭遇經濟潛規(guī)則

“重點高校招生地方化，是我國現(xiàn)行高考制度的一大缺陷。”2010年3月的兩會上，全國政協(xié)委員、東北財經大學副校長武獻華表示，“重點高校要樹立‘全國一盤棋’的大教育觀，不能把全國性重點高校變成地方的自留地。”

“和孔子‘有教無類’的偉大理念相比，我們今天的高等教育‘有教’但也‘有類’:除了民族、性別、年齡、財富等自然或人為因素造成的不平等之外，考生能進什么大學，在相當程度上竟取決于他們的父母居住在什么地方。”北大法學院教授張千帆不無憂慮地說。

張千帆和他的“促進高等教育平等權課題組”，曾試圖弄清楚高校招生的分省指標配額制是如何來的。一些高校招生辦給他們的回答是:“這是學校的歷史傳統(tǒng)”“往年招生歷來如此”。

根據課題組對北大、清華等7所高校的調查，他們發(fā)現(xiàn)，高校在各地的招生指標，主要取決于以下4個因素:各省平均教育水平、以往各省的生源質量、從各省人事廳獲悉的各省發(fā)展需要以及各省應屆考生人數。而這4個因素中，最重要的是“各省的生源質量”。

一般認為，北京、上海的“本地生源質量高”，所以“適當照顧”本地考生，似乎也理所應當。但張千帆認為，這種理由顯然站不住腳，“如果本地生源確實質量高，那就應該體現(xiàn)在高考成績等客觀因素上，而不需要通過地方保護獲得特殊照顧。”但不幸的是，這種基本沿襲往年指標的配額制，一直沿用至今。

事實上，目前的大學招生指標體制不僅保護本地考生、歧視外地考生，而且對于外地考生群體也顯示出嚴重的差別對待。

2009年，北京大學對每萬名考生在天津投放的招生指標為10人，在上海投放的指標為4.8人，但是在山東與河南投放的指標卻只有1人，在廣東與安徽投放的指標更是不到0.7人，導致不同省市的單位招生指標相差好幾倍甚至十幾倍。

同年復旦大學對每萬名考生在浙江投放的指標為5.2人，在北京投放的指標為4.2人，而對河南與內蒙古投放的指標都僅略超過0.4，不同省市的單位招生指標同樣相差巨大。

不可否認的是，類似于北大、清華、復旦這樣的部屬大學——盡管名義上是“國立大學”，但卻日益陷入對地方財政與各類支持的依賴之中。

南京大學法學教授趙娟曾研究發(fā)現(xiàn)，僅211工程一項，南京大學每年就能獲得地方政府1億元以上的財政撥款。此外，南大在建設浦口、仙林校區(qū)方面也得到了當地政府的支持。

“在這種省部共建的模式下，江蘇省對南大給予了大量的支持，所以提出擴大本地招生的要求。”根據統(tǒng)計，2000年，南京大學在江蘇省的招生比例一度達到了58%，而在2009年，這個數字依然高達32%。

事實上，西方發(fā)達國家也曾遇到此類問題，但他們的選擇是:招生錄取的標準不變，但是對給予大學財政支持的當地人的子弟，在學費上給予優(yōu)惠——而不是在考分上給予優(yōu)惠。

分省指標帶來公平性質疑

2009年，清華大學和北京大學公布的在京投放計劃分別為270人和286人，但最終的招生人數顯示，兩校均在京擴招50多人。北大在京擴招超過20%，清華在京擴招了近20%。

面對愈演愈烈的“高校招生地方化”痼疾，挺身而出的改革者亦不乏其人。2006年，中國政法大學宣布，該校當年在各省的招生指標，原則上按照人口比例分配，在全國率先開始了招生計劃改革，成為2006年高考招生的最大亮點。

當年，在山東、河南、四川等人口大省，中國政法大學的招生均首次突破了百人，而在其所在地北京，招生指標亦從上一年的185名降到了160名。

此后，有學者調查發(fā)現(xiàn)，從2004年一直到2009年，中國政法大學在全國計劃招生人數均在2000人左右，并沒有像全國其他高校一樣隨著高考招生改革擴大招生數額，而且，其在北京的招生數額一直在減少。

“對生源質量的追求，絕不以犧牲教育公平為代價。”全國人大代表、時任中國政法大學校長徐顯明的話擲地有聲，“中國政法大學不是北京的政法大學，而是全中國的政法大學!”

相比單純地沿襲往年指標，中國政法大學按人口比例定指標的舉措，被輿論普遍認為公平性更高。但是，在北大教授張千帆看來，僅僅按人口比例分配指標還遠遠不夠——只要分省指標還存在，就依然會帶來公平性的疑問。

“招生不是選舉。”他說，“考生也并非議員，他們的任務不是去某個全國性大學代表當地的利益，而是按照考試成績體現(xiàn)出來的資質，接受適當的高等教育。”“因此，他們所享有的平等權，只是體現(xiàn)為高校不分地區(qū)的、統(tǒng)一的錄取標準。”

2010年3月，包括著名法學家郭道暉、學者姜明安、蔡定劍在內的18位學者，聯(lián)名發(fā)出了一封《呼吁促進高等教育機會平等的公開信》。信中，學者們認為，剛剛出爐的《教改綱要》征求意見稿，存在著重大的缺陷:“沒有強調一個關系到億萬青年公平機會的關鍵制度——公平的大學招生考試制度。”

“目前盛行的大學招生指標制度，必然造成地域歧視和招生地方化。”“同一所大學，對哪些省份投放多少指標，往往帶有極大的隨意性和任意性，極易成為滋生幕后交易和教育腐敗現(xiàn)象的溫床。”

因此，學者們呼吁:中央應逐步廢除招生名額的分配體制，實行全國統(tǒng)一的考試制度，以改變目前分省命題帶來的全國缺乏統(tǒng)一標準的問題。同時，對重點大學實行全國統(tǒng)考加高校自主考試的二次考試模式。

不過，發(fā)出公開信的學者們，亦認識到立刻廢止招生配額制的現(xiàn)實難度，因此，他們呼吁:在目前招生制度改革不能一步到位的情況下，《教改綱要》至少應明確規(guī)定部屬高校的本地招生比例逐年遞減的基本原則，在今后的10年，逐步將本地招生比例控制在10%以內。

高校招生地域性阻塞社會階層流動

從2000年前后至今，“高校招生地方化”問題，幾乎年年在兩會上被代表、委員們提及。而伴隨著剛剛出爐的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，教育改革當之無愧地成為2010年全國兩會的“焦點”話題，“高校招生地方化”問題也隨之又一次站在了輿論的風口浪尖上。

2001年8月22日，青島市的3名應屆高中畢業(yè)生率先表達了他們對高校招生地域差異的不滿，他們3人向最高人民法院遞交訴狀，狀告國家教育部。理由是高考招生的巨大地域差異，侵犯了他們平等受教育的憲法權利。

這個看似“策劃”的訴訟行為，盡管未得到最高法的受理，卻在短時間內引發(fā)巨大反響:媒體爭相報道，各大新聞網站分別開辟專欄對此事件進行討論。高校招生地域不公的問題，至此正式進入公眾視野。

但是，時至今日，輿論的呼聲仍未變?yōu)榭忌膶嶋H權利，類似3位青島考生所遭遇的法律救濟的困境，至今猶然。按照“無救濟，則無權利”的原則，保障公民平等地接受教育的權利，則必須有與之相配套的權利救濟機制，因此，浙江工商大學法學院教授陳黨呼吁:“要逐步完善教育平等權方面的立法，使其由應有權利轉變?yōu)榉ǘ嗬！?/p>

事實上，除了憲法對公民平等受教育權的明確規(guī)定外，頒布于1995年的《教育法》已將憲法規(guī)定進一步具體化，其第9條明確規(guī)定:“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”

遺憾的是，學者們發(fā)現(xiàn):高校招生在實際操作中，所依據的“法律”，竟只是國家教委于1987年頒布的《普通高等學校招生暫行條例》。而在2004年該條例被廢止后，高校招生的依據，更是進一步“降格”為教育部每年高考錄取前所發(fā)布的例行“通知”。

山東大學法學院教授曲相霏認為，雖然中央一直關注這個領域的立法，并一度提出相關法律草案，但是立法的進程并不盡如人意，亟須加快立法步伐。我們呼吁要制定一個《大學招生考試法》，因為對于受教育權這樣一項公民基本的憲法權利，應當是由全國人大通過法律來規(guī)范。

“在中國的今天，雖然機會越來越多，社會越來越多元化，但是真正能夠改變身份、促進社會階層流動的最有效、最廣泛的渠道，還是高考。”許章潤的話，或許能代表這一代知識分子對現(xiàn)行高考制度的焦慮:“社會階層流動的渠道，若受到侵蝕，中國社會危乎哉!”