被權力活用的制度

　　引言 真正決定制度執行與否，執行好壞的是私底下的衍生權力。既然人是活的，衍生權力也是活的，制度也就“活”了起來。
　　
　　北宋的監獄里有一條規矩：新到的犯人，須打一百棒“殺威棍”。據說這是為了鎮住那些暴徒兇犯的囂張氣焰。“殺威棍”是北宋司法系統的一項法定制度。
　　那么這項制度執行得怎么樣呢？北宋末年徽宗年間，打虎英雄武松殺了西門慶，被發配到孟州牢城營，就面臨著殺威棍的威脅。武松一到牢里，早有十數個一般的囚徒來看武松，說道：“好漢，你新到這里，如果有關照的書信或者使用的銀兩，趕緊拿在手上，一會差役就要來提你，你送給他。如果書信關系過硬或者銀兩多，可以免去‘殺威棍’，即便免不去，打的時候差役們也會輕些。如果沒有人情書信、銀子給他們，你就等著皮開肉綻吧。”可見，監牢中已經衍生出了一套逃避“殺威棍”的制度，可以用監牢外面的關系、用銀子來免去一頓打。
　　可偏偏武松剛硬得很，最恨暗地里蠅營狗茍的事情，不屑于使用什么人情書信或者銀子，偏偏要去見識一下“殺威棍”的厲害。監牢管營的問道：“新到囚徒武松，你來的路上可曾得了什么病？”武松回答：“我一路上什么病也沒有，酒也吃得！肉也吃得！飯也吃得！路也走得！”管營自顧自說道：“這廝肯定是途中得病了，我看他面相不好，就不打他這頓‘殺威棍’了。”武松一時沒明白過來，兩邊拿著木棍的差役低聲提醒他：“你快說有病。這是大人關照你，你還不快承認。”武松恨的就是這些私底下的黑暗，聞言嚷了起來：“我沒病，我沒病！快打我‘殺威棍’，我不要什么照顧！”這一鬧，滿堂的差役都笑了起來，管營也笑道：“我說你得了病，你果然是病了，而且病得還不輕，胡言亂語地發起瘋來了。來啊，把他帶下去，關在單身牢房里。”在這里，武松是法定制度的堅定擁護者，堅決要求“依法辦事”，強烈要求打自己一百棍子。可執法者卻堅決不依法辦事，法定制度自然就成了一紙空文。
　　可見，法定制度并不牢靠。它看似是死的，但執行它的人是活的。執行者執行法定制度，這是他的法定權力。可法定權力早已經被各種衍生權力纏繞，并不決定現實；真正決定制度執行與否、執行好壞的是私底下的衍生權力。既然人是活的，衍生權力也是活的，制度也就“活”了起來。
　　“丁憂”是古代的一項人事制度。官員遇到直系長輩逝世，必須辭職回鄉守孝，一般是三年。三年時間，對仕途來說很重要。某個官員可能正處于仕途上升期，突然什么職位都沒了，要等三年才能復出當官；而三年后安排給復出官員的職位，一般都不如之前的職位重要。所以，丁憂是橫亙在所有在任官員頭上的一把利器。然而，清朝時期，滿族京官丁憂只需回家百日，限滿后即可回署當官。為什么呢？因為清朝官制分滿漢，滿族編制多，可用之人少，為了避免缺員過多，朝廷允許滿族京官象征性丁憂一百天就復出。當然，朝廷的“理由”是滿族京官的田宅、家族都在北京城里面，做官地就是故鄉，可以“化悲痛為力量”繼續工作。這個“例外”，打開了“丁憂制度”的缺口。清朝后期，漢族官員紛紛援引滿族京官的例子，要求恩準“化悲痛為力量”，免于丁憂。如袁世凱就沒有丁憂，母親死后一直在當官，還不斷升遷。有了先例之后，拒絕丁憂之風盛行。許多漢族官員接到家里的噩耗，只是請假一個月回家料理完喪事就回官署辦公。“丁憂制度”的出發點是“孝道”，關系到“以孝治天下”的王朝主流意識形態。如此重要的制度都能夠形同虛設，更不用說其他制度了。
　　“捐官”就是捐錢買官，這是清朝重要的財政收入，盛行一時，弊端多多。《辛丑條約》簽訂后，國家多難，朝廷下令施行新政。兩江總督劉坤一和湖廣總督張之洞趁機奏請廢除“捐納實官”。光緒二十七年七月，光緒下圣旨，聲明以后無論什么原因，都不準捐納實官，從降旨之日起，就永遠停止。并且要求一個月內各地、各系統將賣官的數據匯報到戶部，不能延期。
　　我們就以“永停捐納”為例子，看這個以圣旨形式確立的制度是如何被一點點擊破，最后變為一張廢紙的。
　　圣旨規定一個月內報數截止，那也就是說在光緒二十七年八月之前的買官賣官行為依然有效。于是，各地的捐納機關開足了馬力，展開最后的、瘋狂的捐納行為。地方督撫紛紛親自出馬，為最后期限內的買官者奏請官職。比如在截止日期之前，山西巡撫岑春煊稱云南人解秉和捐銀一萬五千兩給山西省，奏請任命解秉和為道臺，分配到山西省，而且是“盡先補用”。為了表示自己沒有違抗一個月前的圣旨，岑春煊解釋說解秉和捐款日期是上諭頒發之前。浙江巡撫任道镕也奏請任命捐銀一萬三千兩的兩浙鹽商為實官。他也解釋說這些鹽商是在上諭頒發前就捐了錢的，只是因為路途遙遠，現在才解到杭州。對于這兩封以時間差為由的賣官請求，朝廷都批準了。
　　上諭要求一個月內上交賣官數據。凡在上報數據內的捐納情況，朝廷都承認，不在其內的自然就不算數了。可是，各省、各系統以各種理由遲遲不上交數據。八月底，閩浙總督許應骙上奏，福建新海防捐“已遵旨停止”，但具體數據請求延遲上報，理由是福建距京遙遠，運輸名冊需要時間。湖廣總督張之洞以清理數據為由，請求將上交時間拖延到第二年的二月。在此期間，各省其實還在暗中大肆賣官。
　　朝廷的戶部是捐納行為最大的受益者之一，各省捐納所得的一定比例要解送戶部。所以，戶部也不愿停止捐納。戶部奏請延長審核數據的時間，因為各地上報捐冊為了遵守期限而連夜趕造，造成了頗多錯誤，而且數據很多，核對也需要時間。這就變相地延長了捐納的生命。同時，戶部還在捐納票據上做手腳。曾任吏部考功司主事的胡思敬透露：“七月，皇上下詔停捐實官。各地辦事官吏倒填月日，收捐如故。”除倒填日期外，還有預支空白憑證、濫發憑證，等等。朝廷和地方通融作弊。
　　偷偷摸摸在日期和數據上做手腳，畢竟成不了規模。于是，相關利益者就思考著在制度上對上諭進行“修正”。八月，戶部專門奏了一個“停止捐納具體執行意見”。意見先重復了上諭的意思，義正詞嚴地表示要一律停止捐納實官。接著，它就提出幾項“例外”：第一是不屬于實官的銜封、貢監、翎枝等項捐納，請求繼續進行；第二，提出“初捐實官者”和“加捐實官者”，認為要加以區別，今后不允許百姓捐納實官，但已經有官銜在身的人可以繼續加捐；第三，朝廷曾經發行“股票”（其實就是賣官的債券），繼續進行；第四，地方官紳如果“報效”巨款，可以由地方官員奏明朝廷，經皇上特旨恩準的可以“較尋常捐納之員班次更為優異”。戶部的意見打開了巨大的賣官口子：非實官可以繼續買賣，已經有官銜的人可以繼續捐官，而第三、四兩條意見則完全保留了兩種捐官形式。這個意見甚至連折中都算不上，只能說是限制了一般老百姓直接捐納實官的道路，增加了捐納的形式難度而已，本質依然。這個意見竟然獲得了批準。
　　至此，禁止捐納實官的圣旨被沖擊得四分五裂了。一年后，戶部又奏請對“報效”巨款數萬的人特旨獎勵，如果是正途出身獎給正印實官，如果本身就是正印實官立即升官。這就強化了第二和第四條具體執行意見。同年，各地督撫紛紛哭訴財政危機，要求恢復捐納實官。朝廷考慮到圣旨墨跡未干，不好開禁，做了折中，把第二條意見中的“有官銜在身的人”擴大到“有功名在身的人”，極大地擴大了允許捐官的對象范圍。于是，山東借口河工、廣西借口剿匪、奉天借口籌邊，紛紛奏準重開捐官。口子一開，捐官不可遏制。
　　五年后（光緒三十二年），“停止捐官”的呼聲再次響起，戶部再次奏請“停止實官捐輸”，得到光緒批準。這只能是對愈演愈烈的捐納大潮的暫時限制而已，口子依然留著。
　　捐納實官主要表現為專折奏獎、皇帝特批。各省財政依然困難，科舉正途又在1905年停止了，大量的人只能涌入捐納異途，捐納盛行。富貴人家穿著開襠褲的幼兒，就隸名官員名冊，甚至還在肚子里的嬰兒也成了朝廷命官，開始了宦海沉浮。
　　到了宣統二年（1910年），朝廷干脆奏請專折奏獎、皇帝特批的捐納實官形式從“或準或駁”改為“一律特沛恩施”，完全將捐納實官變為例行公事了。九年前光緒皇帝“永遠停止”的話完全煙消云散了。
　　（摘自浙江大學出版社《泛權力：透視中國歷史上的權力法則》 作者：張程）