論當代中國權力制衡的必要性及其實現途徑

　　［摘要］從西方權力制衡思想的起源及發展過程來分析我國目前政治生活中出現的一些矛盾和問題，這些矛盾和問題雖然各有其根源和表現形式，但歸根結底都是現行權力結構不合理的產物，因此，在我們適當程度的分權和制衡不僅無損于中央權威，反而會改善權力結構，保證政局的穩定和團結。強化權力監督和遏制權力腐敗亦是我國政治體制改革的目的之一。
　　［關鍵詞］權力制衡；政治體制改革；必要性
　　［中圖分類號］D616 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１１ — ０2
　　
　　當今世界，權力腐敗已成為各國政治生活中的一大頑疾，因而權力制衡作為一個古老而常新的課題，也愈益為各國所關注。中國目前正在推行的政治體制改革，其核心任務便是強化權力監督，遏制權力腐敗。對這項任務完成得如何，從根本上說要取決于權力間的制衡在中國的實現程度。但從目前中國政治生活中出現的一些矛盾和問題來看，權力制衡機制還遠未在中國建立起來。
　　一、 權力制衡思想的淵源和發展
　　權力的分立與制衡思想在西方歷史上可以說是源遠流長，它最早可追溯到古希臘時期的亞里士多德，然后又經過17、18世紀時洛克、孟德斯鳩等人的發展，直到今天，隨著它在西方社會政治實踐中日益應用，這一思想已漸趨成熟和豐滿。
　　古希臘羅馬時期，以雅典城邦民主制和羅馬共和國民主制為實踐基礎，許多政治思想家開始了對優良政體的探討，并且形成了當代民主理論的基石——分權制衡思想的雛形，其中的代表人物有亞里士多德、波利比和西塞羅。亞里士多德以雅典城邦的實踐作為研究對象，提出了平衡政體理論和分權思想。前者認為，理想的國家政體應該是一種平衡政體，即各方政治權力應合理分配，“不讓任何人在政治方面獲得脫離尋常比例的超越地位”，①而后者則認為“一切政體都要有三個要素”，并且據此他把政府分為三個“部門”或分支——議會、執行機關和司法機關。亞氏主張只有把這三個分支的權力分開并使之相互監督和制衡，才能實現他所推崇的法制。此后，生活在古羅馬時期的波利比和西塞羅，在亞氏思想的基礎上更明確地提出了分權制衡學說。波利比在分析羅馬政體中提出，國家三種權力機關（執政官、元老院、公民大會）是在分權基礎上既相互配合又相互掣肘。西塞羅的權力分立與制約思想比波利比更明確，他設計了一個各權力機構相互關系的模式，主張在立法、行政、司法之間設置嚴格的制約關系，并且尤其強調對行政權的限制。
　　分權制衡思想真正得以發展的階段開始于17、18世紀英法資產階級革命時期，代表人物有洛克、孟德斯鳩等。英國資產階級自由主義思想家洛克把國家權力劃分為立法權、行政權與對外權三個部分。洛克認為，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益”②當然，洛克的思想也不盡完善，他的“三權”在今天看來實際上是兩權，因為對外權應屬于行政權。西方權力制衡理論的真正開創者應是孟德斯鳩，他系統闡述了“三權分立”的思想，并明確提出了權力制衡理論，即立法權、行政權、司法權“彼此牽掣”和“協調前進”。他說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是頑固不易的一條經驗”③，所以應當“以權力制約權力”④。應該說，在所有的權力制衡理論中，孟德斯鳩的學說是最獨到和最豐富的，西方許多國家的分權制衡模式也正是按照他的學說而設計的。
　　經過上述兩個階段的歷史演進，西方的分權制衡理論已初步確立起來，并隨著在社會政治實踐中的日益應用和發展而逐步走向成熟。從近二三十年各國的政治情況看，世界上已出現了民主政治的多元化格局，這就標志著權力的分立和制衡已發展到一個新的更加成熟和豐滿的階段。即由過去單純的立法、司法、行政三權間的分立與制衡，發展為更多地依靠社會（利益集團、人民群眾、大眾傳媒等）對權力機關進行嚴密的監督和制約。
　　二、 當代中國權力制衡的必要性
　　——基于對當前政治生活中矛盾和問題的分析
　　中國有些學者和政治家們對于在中國實行分權制衡向來都很低調，認為這樣會威脅到中央權威和政局穩定。但實踐表明，這種觀點是有失偏頗的。適當程度的分權和制衡不僅無損于中央權威，反而會改善權力結構，保證政局的穩定和團結。強化權力監督和遏制權力腐敗是中國政治體制改革的目的之一，經過多年的改革，我們在這方面已取得初步成效，權力結構有了明顯改善。但現實政治生活中仍存在著很多因權力分配不當和監督不力而導致的矛盾和問題，最突出的有以下幾類：
　　第一，法治與人治的矛盾和問題。雖然我們黨已提出“依法治國”的方略，但由于中國幾千年的人治傳統已根深蒂固，以致于現實政治生活中人治現象仍普遍存在。在一些單位和地方，領導者個人的意志就是整個組織和單位的意志，事情的是非曲直不是由法律去裁決，而是由領導說了算，權大于法、以權代法的行為屢禁不止；有法不依、執法不嚴，或者即使偶爾“依法辦事”一回，也是在做表面文章，最終總要想方設法把這種“法治”異化為借法律力量執行個人意志的人治。
　　第二，民主和集中的矛盾和問題。民主集中制是社會主義民主政治的組織原則，民主與集中應該是相輔相成、內在統一的，但在實際生活中，“民主不夠和集中不夠都不同程度地存在著”。①一方面，民主不夠的問題表現為：黨政不分、以黨代政的弊端還沒完全克服；政治權力仍偏集中、大眾政治參與渠道不暢等。另一方面，也嚴重存在著集中不夠的問題：市場化對政府宏觀調控的不合理排斥；地方對中央決策的執行不力等。這些問題無不在提醒我們：只有實行權力制衡，才能同時實現“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”。
　　第三，黨員干部與群眾的矛盾和問題。在我國，黨群、干群關系歷來很受重視，它是直接影響黨的執政地位的鞏固和國家長治久安的重要因素。由于國家權力機關的大部分職位都是由黨員擔任的，黨員的思想作風和政治生活狀況，直接影響著國家權力的性質和操作情況，進而影響著廣大群眾的利益得失。雖然多年來黨與群眾一直保持著密切聯系，但二者間也存在著一些矛盾和問題。最典型的，有些黨員干部在制定決策時由于缺乏與群眾溝通、沒有群眾參與而致使群眾對決策結果抵觸和不配合。
　　除上述幾類主要矛盾和問題外，我國現實政治生活中還存在著其它矛盾和問題，如執政黨和參政黨之間、政府與企業、政府與社會之間的矛盾等。這些矛盾和問題雖有各自的根源和表現，但都是現行權力結構不合理的產物，其根本的解決辦法是改善權力結構，實現權力制衡，正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所說的那樣：政治自由必須靠權力的分立和制衡來保證。
　　三、 實現權力制衡的可能途徑
　　根據目前中國政治權力的運行情況，并結合上述矛盾和問題的分析，筆者認為，現階段推進政治體制改革以改善權力運行機制并實現權力制衡可能遵循的途徑有：
　　1.消除認識誤區，處理好權力體系建構中繼承與發展、借鑒與創新的關系
　　在權力體系調整過程中要注意處理好繼承與發展、借鑒與創新的關系。一方面要繼承傳統體制中的合理成分，在繼承的基礎上進行改革和發展，力戒民族傳統虛無主義；另一方面又要使人們尤其是領導層認識到舊體制的弊端，洞察人治的危害性和法治的優越性，從而使他們擺脫對舊體制的依戀，轉而支持權力體制改革。另外，權力體制改革還要借鑒人類社會創造的一切文明成果。西方權力制衡理論和實踐源遠流長，其精華之處很值得我們借鑒，但決不能照搬。要在借鑒的基礎上加以創新，從我國國情出發，構建出有中國特色的社會主義的權力制衡體系。
　　
　　2.合理調整權力結構，實現權力間的相互制衡
　　具體應做到：一是黨政分開。鄧小平曾說“政治體制改革的內容首先是黨政要分開，解決黨如何領導的問題。”②黨雖有執政權，但畢竟不是國家一級政權組織，不能代替國家行使權力，黨權不能混同于政權。二是強化立法權。作為國家權力機關的各級人民代表大會及常委會要通過加強立法工作，對所任命的干部進行權力制約，監督同級“一府兩院”的活動是否違法。三是分解行政權。要通過合理調整部門權力和職能，適當分散權力，避免集權于少數人。同時，不僅要保證中央對地方、上級對下級的縱向制約，還要建立部門間的橫向制約系統，使部門權力相對化。四是規范司法權。當前要在保證司法機關獨立行使其權力的前提下，建立健全保障法律公正實施的監督系統，完善執法違法和錯案追究制度，以確保司法公正、透明、嚴格。
　　3.增強權力監督機構的獨立性和專職性
　　權力監督機構的監督權設置過小，會影響到工作人員的積極性，降低其工作效率。要改革監督機構的領導體制，變雙重領導為直接歸屬行政首長單頭領導，在行政經費、人員編制等方面不可控制太死，增強機構的獨立性和自主性，以提高其工作積極性，創造出更高的工作效率。對于不同監督機構，要嚴格界定其職責范圍，避免因職能交叉而相互扯皮，以確保權力監督的權威性、高效性。另外，借鑒西方一些國家權力制衡方面的經驗，我國也可以建立反腐專門機構，在現有紀檢、監察合署辦公的基礎上再加以擴大，把紀檢、監察、審計、檢察等工作統一協調起來，集履行黨紀、政紀、法紀職能于一體，以形成廉政專權，加大權力監督力度。
　　4.健全相關法律法規，以法律制約權力
　　任何權力行為都必須在憲法和法律規定的范圍內運作，這是權力行使的根本點。因此，對權力的監督既要以法律為依據，也要以法律為保障。要實行以法制權，必須完善監督立法，使法律內容明確、具體、詳盡，且具有可操作性。有關法律規章的條款要體現“賞罰分明”的原則，這樣就會給權力行使者以無形的壓力和動力，促使他們把握好權力運用的分寸。法律的制定要盡量做到清晰完備，滴水不漏，以防止某些人投機取巧，鉆法律空子。另外，為保證監督權的純正有力，還必須制定對監督者監督的法。
　　5.拓寬權力制約途徑，完善權力監督功能
　　目前我國權力制約的主要途徑有：以德制權，通過提高掌權者的道德素質，形成軟約束機制；以法制權，通過法律的強制作用保障權力的正確行使，形成硬約束機制；以民制權，通過各民主黨派和廣大人民群眾的參政議政來防止權力濫用；以黨制權，通過黨風黨紀和黨的領導來加強對權力的監控；以輿論制權，通過輿論的震懾力量和強大壓力來制止權力腐敗，等等。面對新的權力腐敗形式，政治體制改革要在這些已有途徑的基礎上，努力開創新的途徑，不斷拓寬權力制衡的渠道，使權力制衡體系不僅囊括中央對地方、上級對下級的縱向制約，更要實現同級間的橫向制約和下級對上級的有效監督；不僅要有事后監督，更要做到事前監督、事中監督。唯有如此，才能使政治體制改革發揮應有的作用，使權力制衡水平上一個新臺階，也才能真正實現國家的長治久安和社會的穩步發展。
　　〔責任編輯：敖紅〕