我國黨與人大關系的歷史回顧與展望

　　［摘要］由于種種原因，人民代表大會制度以及黨與人大的政治法律關系在50多年中，經歷了曲折的發展歷程。黨對人大的領導，從79年特別是從20世紀90年代起，主要是政治領導、思想領導和組織的領導，以往的直接的“包辦一切”的微觀領導方式逐步向間接的宏觀領導方式轉化，人大獨立自主能力不斷增強。
　　［關鍵詞］黨；人大；政治法律關系；歷史演進
　　［中圖分類號］D27 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００１６ — ０2
　　
　　1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開。至此，我國人民代表大會制度得到正式建立。但由于種種原因，人民代表大會制度及黨與人大的關系在50多年中，經歷了曲折的發展歷程。大致可以分為四個階段：
　　第一個階段，從1954年9月至1957年下半年，是人民代表大會制度全面確立，黨領導人大探索發展的時期。
　　在這一時期黨和國家領導人十分重視人大工作。毛澤東1954年6月24日在《關于中華人民共和國憲法草案》的講話時就指出：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。經過全國人民代表大會通過的憲法，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行。”①周恩來強調，人民代表大會代表，我們現在還不是普遍實現直接的、秘密的選舉，全國的經濟和文化水平還沒有發展到具備這樣的條件，但是，我們可以從另外一些方面來擴大民主，例如，使人大代表經常去接觸人民，接觸實際；公開人民代表的發言（包括對政府工作批評的發言），對于各級人民代表的發言，各級政府要有則改之，無則加勉，應允許代表與政府唱社會主義的“對臺戲”；進一步使人民代表參加對政府工作的檢查。②
　　在人大建立的頭三年內，全國人大在黨的領導下積極按憲法的規定，行使自己的職權，在國家建設和發展社會主義民主法制方面，發揮了一定的作用。在1954年至1956年期間，全國人大及其常委會制定和通過了40多個法律、法令；審議決定發展國民經濟的第一個五年計劃，通過關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的決議，國家推行農業合作化過程中，及時對農業合作化作出規范，通過全國農業發展綱要等等；重視發揮人大代表的作用，創立人民代表視察制度；逐步建立和健全人大工作機構和工作制度，一屆全國人大期間，代表大會設立法案、財經、代表、民族四個專門委員會，其中法案委員會和民族委員會是常設委員會；全國人大及其常委會能依法按期召開，無論是全國人大還是常委會會議，代表都能暢所欲言，討論國家大事，敢于對政府工作提出各種意見、建議和大膽的批評，政府也能派員到會虛心聽取意見，努力改進工作。
　　第二個階段，從1957年下半年至1966年5月“文化大革命”爆發，人民代表大會制度建設走上了曲折的道路，黨的領導凌駕于人大之上，人民代表大會制度在國家政治生活中的權威逐漸下降，人大似乎成了黨的可有可無的附屬或分支機構，黨開始統管一切。
　　1957年下半年開始的反右斗爭，是新中國歷史的一個重要轉折點，也是我國人大發展史上的一個轉折點。由于建國后黨領導社會主義革命和建設事業節節勝利，黨內某些主要領導人的驕傲自滿、盲目冒進、空想左傾等思想逐漸發展。在社會關系上，本來建國初因鎮壓反革命、三反五反導致的社會關系緊張，經過幾年社會主義改造和開始大規模的經濟建設，取得了可喜的成就，階級矛盾和社會關系開始緩和。但反右斗爭的擴大化，使社會關系又緊張起來了。到1959年，開始黨內反右傾，又導致黨內關系緊張。黨的一元化領導，以黨代政，國家生活中的個人專斷，破壞民主法制等傾向開始蔓延，人民代表大會制度逐漸被削弱。1957年后，全國人大不能正常開會，常委會也不像以前那樣經常召開了。“要人治，不要法治”的法律虛無主義盛行。
　　隨著黨政不分、以黨代政趨勢的加強，個人專斷、個人崇拜的發展，全國人民代表大會及其常委會對國家重大事務的決定權日漸衰微，人民代表大會制度在國家政治生活中的權威逐漸弱化。在全國人民代表大會上，對國民經濟計劃、財政預算的審議大多流于形式。地方各級人大的活動也受到很大的影響，難以充分行使憲法、地方組織法所賦予的職權，許多地方的重大事情，只要經地方黨委決策就行，并不須經過地方人大批準，有時即使交給地方人大審議、表決，大多也只是走走過場，裝裝樣子而已，人大成了名副其實的“橡皮圖章”。
　　第三個階段，1966年至1976年“文化大革命”期間，人民代表大會制度遭受嚴重踐踏，全國人大及其常委會雖在名義上保留，但形同虛設實際上已處于癱瘓狀態，黨和人大的關系名存實亡。
　　 1966年6月12日，康生在一份請示報告上作出如下批示：“和民主人士談，（三屆人大二次）大會不定時間，集中力量搞好文化大革命。”③在當時的形勢下，7月7日，第三屆全國人大常委會第33次會議沒有經過討論就通過決定，無限期地延期召開三屆全國人大第二次會議。這一延期就是8年。1968年地方各級人民代表大會被砸爛，由集黨、政、軍、法權于一身的“革命委員會”所取代。不僅如此，法制被嚴重踐踏，公民的人身、財產被任意侵犯，得不到任何保障。上至國家主席，下到普通公民，輕則被批斗、打倒，重則迫害致死。由全國人民代表大會選舉產生的人民共和國主席劉少奇，沒有經過任何法律程序起訴審判，更沒有經全國人民代表大會討論決定，僅憑一紙偽證材料，就被撤職打倒，這說明“文化大革命”期間憲法和法律被踐踏到何等地步。
　　1975年，四屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，但實際上，會議幾乎失去了人民代表大會的性質，因為代表根本就不是普選產生的，而是通過各省革命委員會協商指派的。大會制定了1975年憲法，聽取了政府工作報告，選舉產生了全國人大常委會和國務院。這樣，人民代表大會制度在形式上雖然還存在著，但實際上已經成為不起作用的招牌。從1975年到1978年，第四屆全國人大常委會會議，只作出特赦釋放全部在押戰爭罪犯的決定和幾項任免決定，而一些法定必須提交全國人民代表大會審議的重大事項卻根本沒有提交。國家的重大問題仍然不是由全國人民代表大會及其常委會討論決定，甚至連1976年4月任命華國鋒為國務院總理和撤銷鄧小平副總理職務，也不是由全國人民代表大會及其常委會來決定的。所以，1975年雖然召開了四屆全國人民代表大會，但并沒意味著人民代表大會已經得到恢復。
　　第四