淺析我國行政問責制度的現狀及完善

　　［摘要］作為順應建設責任政府而產生行政問責制自產生之后在中國刮起一陣“問責浪潮”，在取得一些成就的同時，問責主體單一、問責對象不明、問責程序不規范、問責法制不完善、行政信息不對稱等現實困境也呈現在人們面前。探討如何使行政問責制走出困境成為當務之急。
　　［關鍵詞］行政問責；困境；完善途徑
　　［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００２７ — ０2
　　
　　行政問責制是建設責任政府的有效途徑，也是加強行政監督的有力工具。隨著民主政治建設的不斷發展，行政問責制成為我國民主法制建設和政治體制改革的一個“新亮點”。全面認識行政問責制、分析行政問責困境和完善途徑都必須從深入理解行政問責制的內涵開始。
　　一、行政問責制的內涵
　　至今行政問責的界定可以說是眾說紛紜，學術界對此仍沒形成定論。西方學者對行政問責制的研究比較早，成果也比較顯著。《公共行政實用辭典》中美國學者杰·M·謝菲爾茨提出了“行政問責”的概念，并將問責的范圍界定為“由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位范圍內的行為或其社會范圍內的行為接受質問、承擔責任”。[1]
　　與西方國家相比，我國對于行政問責制的研究只是處于剛剛起步的探索階段。諸位學者不僅認識到行政問責這一“新亮點”的重要性也有從不同的角度和理解進行了闡述。目前雖仍是仁者見仁智者見智，但歸納起來可以分為兩大類。“一是認為行政問責制是公眾對政府進行問責的制度。二是認為行政問責制是行政系統對其行政干部的問責制度。”[2] 盡管學術界對行政問責制的界定眾說紛紜，不難看出他們擁有一塊共同的基石，即政府及其官員對公共權力的使用要具有正當性，如果造成不良后果應當依法追究責任，本質上是通過責任約束、限制和規范行政權力的行使，真正實現公共利益。對于行政問責制的界定，本人認為周亞越的觀點比較具有代表性。周亞越認為，行政問責制是問責制的一個重要組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規范。[3]
　　對于行政問責制的內涵，可以從以下幾個方面理解。第一，行政問責的主體，也就是 “由誰來問”。在我國，行政問責的主體有同體和異體之分。同體即行政機關的上級領導，異體包括政府行政系統之外的黨委機關、權力機關、司法機關、公眾等。第二，行政問責的客體，也就是 “向誰問”，包括各級政府及其公務員。第三，行政問責的問責范圍，也就是“問什么”。政府的無作為、不作為、亂作為等都在溯及范圍之內。第四，行政問責的程序，也就是“如何問”。從啟動問責程序到問責結束，問責程序都貫穿其中。第五，行政問責的責任體系，主要包括道義責任、政治責任、法律責任、民主責任等主要方面。
　　二、我國行政問責制的現實困境
　　 行政問責制是我國順應國際國內形勢發展的一項政治體制改革措施，同時也是伴隨現代責任政府而產生的。責任研究雖然是個古老的話題，但行政問責對我國來說還是一個“新話題”。2003年“非典”事件以后我國開始全面啟動行政問責制，之后隨著“阜陽劣質奶粉”案、 “彭水詩”案等一系列問題的處理中行政問責制在我國風起云涌般的掀起一股“浪潮”。這股“浪潮”在推動政治體制改革的同時，也暴露出不少亟待解決的問題。
　　第一、問責主體比較單一。行政問責的主體分為同體和異體，兩者相互影響，不可或缺。從目前我國行政問責的實踐可以看出其局限主要是同體問責為主而缺乏有力的外部監督異體問責。同體問責主要是由黨委和政府來實施的問責，即在政府系統內上級對下級的問責、專門行政機關對行政人員的問責。異體問責主體主要有相關法律規定的黨委機關、權力機關、司法機關、公眾等。在同體問責的執行過程中不可避免的受相關利益、形象、自保心理等因素的制約。異體問責的力度和有效性都不足，時常處于邊緣地帶。實現從內部問責到外部監督是我國行政問責制發展的必然之路。
　　第二、問責對象模糊。行政問責的對象應當是各級政府及其公務員，主要是負有直接或間接責任的各級領導。但我國政府職權機構中存在的客觀現實是中央政府與地方政府之間，政府部門之間權力劃分不清，責任范圍比較模糊、責任人劃分不明確。主要表現在直接責任人與間接責任人、個人責任與集體責任、不同級別官員的責任劃分不明確，追究責任時相關部門相互推諉、相互搪塞，形成問責對象模糊的尷尬局面。行政問責的本質是對政府及其官員不依法行使公共權力或不作為造成的否定性后果進行責任追究，目前行政問責對象的模糊勢必影響行政問責效能，也在一定程度上助長濫用權力或不作為的風氣。
　　第三，行政問責法制不健全直接影響其實施效果。從行政問責制在中國逐步成為一個新“熱點”開始，許多地方政府相繼出臺了專門的行政問責制度，但縱觀全體看，目前我國缺乏全國性的統一行政問責制法律。一方面，行政問責制法律規定比較混亂，尤其是在特定的關于行政問責的程序法、訴訟法以及有助于公民知情政府政務的相關法律及配套規定方面很是欠缺。另一方面，各地的行政問責法不統一，造成同一問題可能在不同的地方從問責對象、問責程序到責任后果都存在差異。最后，制定相關行政問責法規不是目的，使其充分實施并達到應有的效果才是目的之所在。目前來看與法規相配套的具體操作辦法不健全。問責主體在行使問責權利的實踐中缺乏相關具體操作方法的指導，無法從根本上體現行政問責制的制度效應。
　　第四，行政問責信息不充分。行政信息公開指政府部門和法律授權具有管理公共事務職能的公共組織主動或根據公眾申請公開行政信息，并方便公眾獲取的各種活動與制度的總稱。[4]強調行政信息公開、最大限度的共享行政信息，已成為當今世界行政信息化發展的公共趨勢。政府信息公開是實現公民參與的必要條件，也是實現政府問責的基礎，政府及其官員行使公共權力相關信息包括辦事內容、辦事方法、辦事程序等的公開和透明是行政問責制有效實施的重要信息保障。但當前的事實是政務公開、信息公布的廣度和力度都與問責主體知情權的真正全面存在一定的差距。主要表現在：首先，行政信息不對稱。政府掌握信息主動權，相關政務信息不公開透明，行政問責主體的知情權沒有得到保障，信息不對稱導致行政問責難以實施。其次是行政信息公開不完整。我國目前缺乏相關法律制度和信息管理制度，政府公共權力行使過程中哪些信息必須公開，以何種方式公開都處于法律真空地帶。行政信息不完整必然會降低行政問責的效率，效果也會大打折扣。
　　三、完善我國行政問責制的路徑分析
　　行政問責制作為民主政治理論在新時代的回應，是我國政治體制改革的新亮點，建設責任政府的基石和保障，對我國政治民主化進程有著不可言喻的作用。它作為一個新生事物在成長的道路上遇到困境是不可避免的，積極發現問題、分析問題、解決問題才能提高行政問責制的效能。
　　第一、強化異體問責，實現問責機制多元化。行政問責包括同體問責和異體問責，在目前主要是同體問責的現實形勢下必須強化異體問責，突出異體問責的有效性、公信力和民主性。首先，強化人大的問責權力。人民代表大會是我國最高的權力機關，在國家權力結構中高于行政、司法等其他國家機關，是異體問責最主要的問責主體。我國憲法及有關法律規定了各級人大及其常委會的質詢權、特定問題的調查權、罷免權等。針對我國行政問責制問責主體單一的現實困境，必須加強對政府及其工作人員的監督，完善我國權力機關的責任追究機制，并且保證人大問責權的可操作性。強化人大的的問責權力不僅有利于行政問責制的健康發展更有利于建設責任政府。第二，實現媒體輿論和公眾的問責權力。新聞媒體在西方被認為是立法、行政、司法三大權力之外的“第四種權力”。近些年的曝光事件中，新聞媒體的強大力量更是展露無遺，也得到人們的充分肯定。保障新聞媒體的知情權，完善新聞媒體問責監督的法律制度也就成為強化新聞媒體問責權力必須要做好的工作。另一方面，人民群眾是社會主義社會的主體，也是國家權力的主體。人民群眾有權力對政府及其官員提出批評、建議和行政申訴、控告和檢舉等，要求其說明行使公共權力的過程及產生的效果。鑒于我國現行行政問責制中公民問責制度、問責渠道、問責程序等方面的不足對癥下藥，實現“以權力制約權力”。還要特別注重公民問責精神培養，全社會問責文化建設，充分發揮公眾的主觀能動性，實現軟硬件都過硬。
　　
　　第二，明確問責對象。明確問責對象關鍵是要確定政府及其行政官員的職責權限，堅持權責對等進行行政問責。首先，確定行政失范行為是否要進行行政問責。并不是所有行政失范行為都要啟動行政問責制度，堅持合理處理的原則，根據事實真相明確是否需要啟動行政問責制度。眾所周知，啟動一項制度是需要大量的人力、物力和財力作為支撐的，堅持實事求是、合理處理的原則，不但可以提高行政問責的效能也能節約行政成本。然后，明確直接和間接責任人。必須明確黨政官員之間的職責和權限，便于進行問責和追究，同時要明確正副職之間的權責范圍，懲罰應該懲罰的對象，避免出現替罪羔羊現象，維護政府社會的公平正義。
　　第三、加強行政問責法制建設。防止行政問責異化必須加強行政問責法制建設，從法律上給予嚴格要求。首先，必須加快相關立法，填補行政問責制的相關法律空白，確保行政問責在實施過程中都有法可依，保證行政問責的有效性和公正性。值得注意的是，目前我國行政問責救濟制度相對比較落后，需要及時立法給予被問責人員以救濟保障，進一步升華人權理念。然后，針對我國行政問責立法比較粗糙、各地之間不統一的現實困境，必須統一中央和地方的各項法律、法規、條例等的效力、適用范圍，形成統一的標準。從中央到地方執行統一的法律、制度標準、具體操作細則，從法律地位上保證我國行政問責制走向上下一條龍的和諧統一局面，促進我國行政問責制在建設責任政府、政治體制改革中發揮更加有力的作用。
　　第四、利用網絡優勢充分表達民意。我國正處于經濟社會高速發展時期，網絡已進入千家萬戶的生活中并成為不可缺少的一部分。行政問責的實施也有賴于網絡科技的發展和普及化，現在網絡科技不僅是人們方便快捷的溝通方式，也對傳統行政管理模式帶來沖擊和挑戰。這種形勢下，政府將更具有責任感和正義感，更加透明的為人民服務。合理利用網絡優勢資源推進電子政務體系建設，增加政務公開和信息透明度，不僅有利于監督政府行為，提高工作效率，降低行政成本，而且也有利于政府形象的樹立，減少政府合法性危機。
　　〔參考文獻〕
　　〔１〕Jay M.Shafritz.The facts on fole dictionary of public administration.New York:facts on File Publicati