“民本位”理念下公共服務型政府的構建

　　［摘要］建設公共服務型政府是我國政府行政管理體制改革的目標，公共服務型政府的核心理念就是“民本位”。 為了真正體現“民本位”的政府行政管理理念，政府應該為社會和公眾提供充足的社會保障、公共醫療和衛生、公共教育等公共服務，加大政府公共服務供給，提高政府公共服務的水平和質量。
　　［關鍵詞］民本位；公共服務型政府；政府理念
　　［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００３３ — ０2
　　
　　中共中央總書記胡錦濤在中共中央政治局第四次集體學習時強調要扎扎實實推進服務型政府建設。黨的十七大作出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的戰略決策。目前，創建公共服務型政府已成為我國各級政府進行行政體制改革的指導理念， 2011年5月，湖南省出臺了《湖南省政府服務規定》，成為國內首部關于“公共服務型政府建設”的省級政府規章，第一次將政府服務的責任剛性化、政府服務的內容法定化。吉林省政府2005年下發了《加強服務型政府機關建設意見》，進一步貫徹落實國務院關于建設公共服務型政府的精神。2007年以來，云南省先后推出“法治政府”、“責任政府”、“陽光政府”、“效能政府”建設，積極打造和構建公共服務型政府。各級政府的舉措推動了政府治理模式的轉變和觀念的更新，并取得了顯著的實效，建立為民服務的公共服務型政府已成為各級政府的當務之急。
　　一、公共服務型政府的基本內涵
　　構建人民滿意的公共服務型政府是我國行政體制改革的重要內容和目標，傳統的管制型政府是以“官本位”“政府本位”“權力本位”為理念，現代社會要求政府由管制型政府向公共服務型轉變。公共服務型政府是指以人為本，在公民為本位，社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務為宗旨并承擔著服務責任的一種新的管理模式。〔1〕在這種政府管理模式下，政府的權力來源于人民，受制于人民，并且最終也應該為人民服務，實現人民權利和利益的最大化，政府是以提供公共產品和公共服務為主要目標的政府，實現服務政府、法治政府、責任政府三位一體的政府治理。這種新的政府管理模式堅持以“公民本位”為指導理念，政府是為人民服務的，人民群眾是建設和諧社會的主體，政府把實現人民利益最大化作為社會發展的最終目的，為社會和人民提供完善的公共產品和公共服務。
　　二、 “民本位”理念下公共服務型政府的轉型
　　民本位就是指政府在進行行政管理活動中，堅持為人民服務，把實現人民的利益作為政府管理的最終目的，按照公民意志進行公共管理活動。公共服務型政府堅持以“民本位”為核心和指導理念，實現政府由傳統的管理型政府向公共服務型政府的轉型。
　　1.由政府本位向社會本位的轉變
　　政府本位是一元化的政府管理，在社會管理中政府具有絕對權力，政府是社會管理的主導性主體，社會管理體制被等同于政府社會管理體制，政府的管理是政府自上而下的主動行為，通過強制性的國家權力，以政府為主導對社會公共事務進行管理，其他社會管理主體依附于政府管理。〔2〕政府在向公民提供服務過程中，處于基礎性和主導地位的是政府意志，不是由社會的需要來決定要不要政府行為，服務多少，以及服務什么。服務型政府則要求實現社會本位，在社會管理中居于主導地位的應由政府轉變為社會組織，社會組織居于主導地位，政府、社會組織和公眾應該是平等的，政府應該為社會提供方便、周到和有效的幫助，促進社會穩定發展，為社會提供最基本的公共產品和公共服務，關注社會弱勢群體，集中解決社會上存在的比較突出的社會問題，政府的公共服務水平和公共服務的質量也應當由社會來進行評價，這樣才能實現政府社會本位的轉變。
　　2.由官本位向民本位的轉變
　　官本位是一種以官為尊、以官為貴、以官為本的行政理念，以這種行政理念指導政府的公共社會管理活動，政府和官員則會脫離人民群眾，政府和行政人員官僚主義作風嚴重，這嚴重違背了人民群眾的意志和利益。實際上，政府的權力來自于人民，是人民賦予的，為公民服務是政府存在的合法性基礎。政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境，服務型政府的目的是為了滿足公民利益的實現，把公民的利益作為政府工作的出發點和歸宿點，為了確保公民的利益和意志在政府公共行政中具有主導地位，政府所制定的公共政策應該反映公眾的意志，把公民是否滿意作為政府工作績效評估的客觀標準，真正體現服務型政府由官本位向民本位的根本轉變。
　　3.由權力本位向權利本位的轉變
　　我國傳統比較重視權力，輕視權利，權力本位的實質是權力崇拜，以權力為尊，把權力看得高于一切，認權不認人，認權不認理，認權不認法，政府的行政人員在工作中只對上級領導和權力機構負責，把權力作為自己的服務對象，不僅服務于上級的權力，也服務于自身的權力，行政工作人員依據上級的意志甚至看上級領導的臉色行事。但現代法治的基本原則是以權利為本，因此政府要擺正權利與權力之間的關系，以平等姿態和尊重的態度對待公民，維護社會公眾的合法權利。〔3〕由權力本位轉變為權利本位是建設公共服務型政府的內在要求，把屬于人民群眾的利益還給人民，克服權力本位，公共服務型政府應該努力維護和切實保障人民群眾的權利和利益并使人民群眾充分享有權利和利益。
　　三、 “民本位”理念下公共服務型政府的構建
　　公共服務型政府的核心理念是“民本位”，所以政府強調為社會和公民提供公共產品和公共服務，努力提高公共服務的水平和質量。因為完全由市場來提供公共服務，可能會導致供給不足而需求過剩，也就是“市場失靈”，所以提供公共產品和公共服務就成為了政府的重要職責。雖然在構建公共服務型政府過程中各級政府都付諸了努力，并取得了很大進展，但也存在一些問題，主要是公共服務發展滯后、公共服務體制不完善等問題，所以還需要政府以解決基本民生問題為主要任務，進一步推進公共服務型政府的構建和完善。
　　1. 推進公共服務的社會化改革，實現公共服務提供主體的多元化
　　維護公民的權利和利益，實現由政府本位向公民本位的轉變，為公民提供良好的公共產品和公共服務，這就意味著政府不能完全包攬全部公共服務，當然也不能完全由市場來提供，其他的非政府社會組織也參與公共產品和公共服務的提供，公共服務型政府將一部分公共管理職能讓渡給非政府組織，一些私營組織、社會自治機構和社區等非政府社會組織也承擔公共產品和公共服務的提供，實現多元化的公共服務供給模式。〔4〕政府主要起掌舵者的作用，通過制定符合公眾利益的公共政策來組織和引導社會力量，為公民提供更完善和更高質量的公共服務，而不是僅僅局限于具體產品和具體服務的提供，這樣更能體現政府“民本位”的服務理念。
　　2.建立以公共服務需求為導向的政府績效考核體制
　　現有的政府考核體制主要是以經濟增長為主要指標，單純地追求GDP和經濟的快速增長，雖然這在一定程度上促進了政府推動經濟的增長，但這種政府績效評價體制也使政府的部分行政行為違背了公民的公共需求意愿。在這種政府績效評價體制的導向下，為了追求政績，政府可能會把工作的重點轉向能獲得有顯著經濟利潤的項目中，在短期內獲得經濟的快速發展，但沒有考慮到整個社會的長遠利益，相對地弱化了與公民權利和利益息息相關的公共教育、公共醫療衛生、社會保障等公共服務的職能。〔5〕所以要改革政府績效考核體制，要將公共教育、公共醫療衛生、社會保障、公共安全和公共基礎設施等和公民權利與利益相關的公共服務供給指標納入政府績效考核的標準，并加重其權重，這樣能體現人民群眾的利益，對政府政績和績效的考核也會更合理。
　　
　　 3.加大政府的公共財政支出，強化公共服務職能
　　 公共財政是公共管理活動的經濟支撐，要為社會提供良好的公共產品和完善的公共服務，需要政府的公共財政支持。但目前政府真正運用于公共服務的支出嚴重不足，公共支出過多地運用到了那些本應由市場機制發揮作用的領域，而用于社會公共服務領域的費用偏少，這影響到了政府提供公共服務的質量和水平。因此政府要加大對社會公共領域的財政投入，完善政府的公共財政體制，規范政府的公共財政支出行為，公共財政支出要體現政府“公民本位”、“社會本位”、“權利本位”的管理理念，將資金投入到關系到民眾生活的公共教育、公共醫療衛生、社會保障等領域中，同時，完善社會的農村合作醫療制度、城鎮居民合作醫療制度、社會養老保險制度、征地農民基本生活保障制度、城鄉居民最低生活保障制度等，進一步擴大公共服務的覆蓋面，切實解決人民群眾的困難，維護人民群眾的權利和利益。
　　1.提高政府行政人員的公共服務水平和質量
　　 行政人員是政府部門的工作人員，直接履行政府的基本職能，行政人員的服務水平和服務質量直接影響到政府的管理效率，是否構建成人民滿意的公共服務型政府很大程度也取決于行政人員的行政能力和服務水平。公共服務型政府要求行政人員在“民本位”理念的指導下，放棄傳統的官僚主義作風，熱情地為人民群眾提供周到和快捷的公共服務。因此要加強行政人員的隊伍建設，規范行政人員的行政行為，提高他們的行政能力和公共服務質量，強化他們的公共服務意識和為民負責的責任意識，能主動積極地為公民利益服務，使行政人員既具有較高的業務素質，又具有強烈的公共服務意識。
　　〔參考文獻〕
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　　〔2〕陳慶云.從政府本位到社會本位—公共管理理念的跨越〔J〕.中國行政管理，2005，（04）：18-19.
　　〔3〕趙勇.公共服務型政府的理論基石〔J〕 .上海行政學院學報，2