改善溝通——提升地方政府公共政策執行力的有效途徑

　?。壅萃ㄟ^對高金的府際政策執行溝通模型的分析，特別是從他的追隨者對其理論的發展中得出一點共識：想要提升地方政府的公共政策的執行能力就必須加強和改善政府之間的溝通。特別是運用管理學中改善溝通的方法和技巧，以及哈貝馬斯的交往理論來增強政府之間的互信程度，為最終達到公共政策的有效執行奠定扎實的基礎。
　　［關鍵詞］溝通；執行力；回應性
　?。壑袌D分類號］D623 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００４０ — ０2
　　
　　一、相關概念的界定
　　溝通：羅賓斯的《管理學》中講到何謂溝通。溝通包含三方面的內容：溝通是雙方的行為必須有信息的發送者和接受者；是一個傳遞和理解的過程；要有信息內容并且這種信息內容不像有形物品一樣由發送者直接傳遞給接受者。在溝通的過程中信息的傳遞是通過的一些符號來實現的，例如語言、身體動作、表情等，這些符號經過傳遞往往都附加了發送者和接受者一定的態度、思想和情感。
　　高金的府際政策執行溝通模型：1990年高金等人在其出版的《政策執行理論與實務：邁向第三代政策執行模型》一書中提出了“府際政策執行溝通模式”。①高金等人認為中央政府作出決定啟動了政策執行過程，而這一決定通過其形式與內容多多少少都會約束政策執行人員的選擇與行為。地方政府回應中央政府強加的誘因和約束的方式是不同的，這取決于地方政府偏好的性質和強度以及地方政府行為的能力。而且，政府決策已經不再是單一的理性人的行為，而更可能是團體之間相互討價還價的結果。因此，這種綜合方式認為政策執行實際上是最終既取決于自上而下研究途徑所關注的影響因素，又取決于自下而上研究途徑所關注的影響因素。
　　執行力：
　　19 世紀末20 世紀初，現代公共行政學的創始人威爾遜在其著作《行政學研究》中，明確提出了從事政治者應負責制定政策，而行政部門則應負責執行政策，認為公共行政就是公法明確而系統的執行活動。可見，政府是國家權力機關的執行機關，政府的重要職能之一就是國家意志的執行，執行力是政府工作的生命力。從縱向來看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要負責國家大政方針的制定和決策，國家意志的表達職能較明顯；地方政府是國家大政方針執行機關，因此，執行職能是地方政府的首要職能。地方政府執行力的強弱關系到政府目標的達成和政府績效的高低，關系到政府合法性和有效性。
　　回應性：
　　回應性是一個公共管理學的概念，主要指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度。③政府對民意采取積極的態度，認真聽取民意代表和普通民眾的呼聲，通過有效的回應，能更好地履行自己的職責，有效地實現為民服務的宗旨。就我國地方政府而言，其回應性的缺失是普遍存在的，隨著經濟社會全面發展，公民的民主意識和法律意識不斷增強，公民要求參與政治和提高政府回應的呼聲越來越高，要求也越來越強烈，建立有效的政府回應機制，提高政府的回應效率已成為當前政府改革的一項重要內容。
　　二、為何要改善政府之間的溝通
　　高金的府際政策執行溝通模式理論為我們揭露了一個問題。那就是地方政府回應中央政府強加的誘導和約束的方式是不同的，這取決于地方政府偏好的性質和強度以及地方政府行為的能力。特別是他的追隨者豐富和發展了他的理論，將府際的運作關系分為四種類型：1.合作共事型：在彼此互信程度較高的情況下合作共事型允許聯邦機構高度介入地方政府政策執行過程，并由此帶來顯著地效果。2合作但維持地方自主型：政策執行前景存在于地方政府收到誘因激勵和條件限制政策執行的障礙可能會發生。3.逃避各自為政型：由于地方政府享有享有相當的自主性，聯邦與地方維持一個禮儀的表面關系，兩者缺乏實質上的政策連帶關系，必須借助于基層和民眾的支持才能取得政策的有效執行。4.爭斗式各自為政型:聯邦政府高度介入但是彼此不信任溝通不良?；鶎拥年柗铌庍`時常擁有自己桌下的議程。這是西方府際政策溝通理論的主要內容。我們可以得知要想使政策有效地執行就必須進行政府之間的有效溝通。
　　反觀我國的公共政策的執行，其中也存在著許多問題。首先，地方政府與中央政府在利益上的沖突所導致政策無法有效的執行。這是因為政府之間的利益并不是從來都是一致的。特別是當地方在貫徹落實中央的方針政策的時候遇到自己的利益不能很好的得到保障的時候，地方政府就會變著法子使政策在執行的過程中朝著有利于自己的一方來實施。其結果可能是在最大限度上保證了中央的大方向不偏離但是一定會改變原來中央政策的初衷，從而使政策無法的得到有效地執行。執行主體的逐利動機也會影響地方政府執行力。政府執行過程本身就是一個利益再分配的過程。而作為政府執行主體的行政組織和行政人員在政策執行過程中也存在利益訴求。正如馬克思所言“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。②追求自身利益是每個人的一種本性，因此由行政人員組成的行政組織也同樣存在自利性。正是由于政府執行主體這種自利性的存在，使地方政在執行公共政策過程中為追求行政人員個人利益、部門利益和地方利益，而對公共政策等的執行態度、執行力度、執行速度進行理性選擇，從而影響著政府效能的發揮，直接制約著地方政府的執行力。
　　其次，政策執行者的主觀缺陷。在現實生活中，一是由于政策執行者認知水平有限，往往對政策作出錯誤或扭曲的理解，從而導致政策執行出現困難?；蛘呤怯捎谌狈涷灪拖嚓P知識而不具備貫徹執行政策的能力從而導致政策無法有效地執行，或者是政策執行者個人受到利益的誘惑而改變政策的執行方向從而使政策偏廢。二是執行態度不堅。地方政府執行人員責任意識淡薄、執行態度不堅決是影響政府執行力的首要原因。根據“理性經濟人”的假設，政府部門及其官員都是“經濟人”，會根據自身利益決定自己的行動，地方政府這種自利的動機，導致地方政府對一些關系民生政策的執行態度不堅決，對上級政策陽奉陰違、敷衍執行，嚴重削弱了政府執行力。
　　再次，對執行主體的監督不力。我國的監督機制不夠健全，我國的監督機構一般實行雙重領導機制：既受上級監督機關的領導，又受同級黨委和政府的指導，實質上是隸屬于當地黨委和政府的一個工作機關，因此，其監督作用軟弱無力。同時由于經濟人的理性，為了追求個人效用的最大化，在各方面約束機制不健全的情況下，還可能會無視國家法律法規，鋌而走險，歪曲執行，損害國家和人民的利益。
　　三、如何通過有效地溝通來改善地方政府政策的執行力
　　針對政府之間的利益沖突我們必須要提升地方政府領導思想政治素質，在一定的程度上必須服從中央的統一指揮，堅決貫徹執行中央的決議和命令，當地方利益和中央的利益發生沖突的時候，在堅決貫徹執行的過程中通過實際在執行的過程中發現的問題要在第一時間匯報。并要做好積極地反饋。政策的制定者的出發點不一定就是著眼于地方因此在實際的執行過程中肯定會發生于中央不一致的情況。因此積極地信息反饋就十分必要。建立利益協調機制，做到互利共贏。公共政策從原則上規定著基本的利益格局，而公共政策的執行是對利益和價值配置的最終實現。根據“經濟人”的假設，公共政策的執行過程中，無論是政策的制定者還是決策的執行者以及目標群體等組織和團體，都有追求自身利益最大化的動機和愿望。因此，治理政府執行中“政府經濟人”的自利行為，必須建立起兼顧集體利益與個人利益、兼顧中央利益與地方利益、兼顧短期利益與長遠利益的利益協調機制，盡可能的協調和整合各利益主體的利益沖突，盡可能實現利益的雙贏、多贏和正和博弈，以增強政府人員執行的積極性和有效性。
　　
　　針對政策執行者的素質問題，必須提高他們的相關的知識和經驗。例如通過相關的培訓使其在特定的領域中得到相關能力的提升。管理學上特別注重表達能力，因為語言是信息的載體，是提高溝通效率要解決的首要問題。溝通雙方還要相互了解對方的接受能力，根據對方的具體情況來確定自己的表達的方式和用語，選擇正確的詞匯語調標點注意邏輯和條理性。這些同樣對提升政策執行者的能力有著重要的作用。
　　針對對執行者的監督不力的情況，我們還是必須訴求于有效地溝通。特別是政府之間以及政府部門之間的有效溝通。通過相互之間的溝通他們就能夠對一些信息進行公開，不僅在很大程度上促進的政府之間的互信力，而且更好地方便了他們的互相監督。同時我們還應該完善政府信息公開制度，增強執行過程的透明度。推行政府信息公開既是建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容，也是推進社會主義民主、完善社會主義法制、建設法治國家的重要舉措，更是提升地方政府執行力的有效途徑。行政機關和行政相對人之間信息不對稱，是政府工作人員產生道德風險和逆向選擇的關鍵原因，使各種暗箱操作成為可能。防止這些可能性出現的重要措施是加強監督約束，使公共權力的行使公開透明，只有這樣才能了解政府機關及工作人員的工作情況，從而展開有效監督
　　針對如何解決監督這一問題，我們還應該訴諸于普通的民眾。積極地發揮民眾的力量去監督政府如何去執行相關的政策看看政策到底有沒有給人民大眾帶來了真正的實惠。那么又如何去發揮他們的力量呢？需要通過什么樣的途徑呢。哈貝馬斯的交往行為理論告訴我們如何去構造公民社會然后通過公民社會去監督政府。交往行動也是一種言談行動。言談行動又分為三種有效的斷言（陳述）：在“命題內容”或涉及外部或主觀世界方面，陳述是真實的；在關于現存的規范關系或社會界方面，陳述是正確的；在表明經驗者的意圖與其主觀感受方面，陳述是真誠的。④在現實的交往活動過程中，這三種有效斷言能被提出、接受或被反駁，說明了交往行為比其它行為更合理。這就是說明溝通必須是積極和有效地。他提出的交往行為理論也是通過溝通的方式去締造一個公民社會，在公民社會領域中，公眾通過交往，和積極有效的溝通，特別是對政治領域的探討來加深自己對這些公共事務的認識，不斷地提高他們參與政治的能力。同樣在一定程度上提高了他們參與政治的積極性，在這樣的氛圍下人們就會對政府部門進行有效地監督，在政府執行相關的政策過程中能夠有效地保證政策貫徹，真正地為人民大眾帶來福利。
　　四、改善溝通的最終價值訴求
　　美國政策學者艾利森曾指出：在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。目前，我國正處在社會轉型期，經濟的發展、利益的分化等一系列重大問題都需要政治系統利用有效的政策執行來協調各方的利益矛盾。然而，現實中存在的種種因素卻削弱了政策執行的效果。因此，研究如何來增強公共政策執行的有效性具有重大的理論意義與現實意義。通過高金以及其追隨者的相關理論的分析我得出的就是要使公共政策能夠有效地被執行那就必須通過有效地溝通來消除政府之間在政策執行的過程中出現的障礙從而保證公共政策能夠有效地執行。為了能夠更好的進行溝通就必須借助管理學中講到的關于溝通的技巧和方法，從而去克服政策執行者在溝通中的障礙，保證公共政策有效地執行，最終能夠為公民帶來真正的福利。
　　〔參考文獻〕
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　　〔４〕哈貝馬斯．交往行為理論．〔M〕． 重慶：重慶出版社．1994：120.〔責任編輯：許長革〕