中西政府職能轉(zhuǎn)變的對比分析

　　［摘要］西方政府隨著社會統(tǒng)治組織方式的變化大致經(jīng)歷了四次職能轉(zhuǎn)變，政府職能不斷適應(yīng)社會環(huán)境的變化并推動社會整體的發(fā)展；而我國自建國以來，政府職能變遷大都圍繞機(jī)構(gòu)改革展開。我國共進(jìn)行了七次政府機(jī)構(gòu)改革，結(jié)果是不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，政府職能始終沒有出現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，究其原因，長期的路徑依賴使得政府職能難以走出既定的軌跡。
　?。坳P(guān)鍵詞］政府職能轉(zhuǎn)變；路徑依賴
　　［中圖分類號］D035 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００４２ — ０2
　　
　　對于政府及其職能的界定，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的闡釋如下：“政府是國家的權(quán)威性表現(xiàn)形式，其正式功能包括制定法律，執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律。這些功能在廣義上相當(dāng)于立法、行政和司法功能。這些功能同特定機(jī)構(gòu)的權(quán)限的吻合程度，在某種程度上取決于社會統(tǒng)治的組織方式。”［1］可以看出，政府職能是隨著社會統(tǒng)治的組織方式變化而不斷轉(zhuǎn)變的，也是與所在國政治體制相適應(yīng)的。
　　一、國外政府職能轉(zhuǎn)變簡述
　　縱觀西方政府職能的起源與變遷，大致可分為四個階段：
　　第一，政府及其職能的起源
　　古希臘時期，城邦興起，隨著社會的發(fā)展，政府也同步形成。這個時期城邦勢力交錯，并且可用于管理的資源不多，任何人只要認(rèn)為自己能夠擔(dān)任城邦管理事務(wù)，都可以嘗試接管城邦，并謀得利益，否則就遵守強(qiáng)者制定的規(guī)則。［2］此時正處于自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)統(tǒng)治地位的時期，政府的政治統(tǒng)治職能更為突出，社會管理職能弱化，與后期政府相比，這一時期政府的形態(tài)及其職能都處于起步階段。
　　第二，政府只是“守夜人”
　　隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)逐漸被以市場交換為目的商品經(jīng)濟(jì)所取代，同時，伴隨著西方社會的工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，自由資本主義也迅速發(fā)展起來。洛克在《政府論》中將政府職能界定為“只是為了人民的和平、安全和公眾福利” 。［3］資本主義發(fā)展初期，亞當(dāng)·斯密也提出了“市場是一只看不見的手”，市場自身能夠?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)秩序以及個人利益和社會公共利益做出有效調(diào)節(jié)，無需政府對市場經(jīng)濟(jì)秩序做出干預(yù)，政府只需要為經(jīng)濟(jì)活動提供有利的社會環(huán)境。因此政府的基本職能只有三項(xiàng)：維護(hù)本國社會的安全；保護(hù)人民，主持正義；建立并維護(hù)私人不愿或無力承擔(dān)的基本公共設(shè)施和公共工程。同時，亞當(dāng)·斯密“管的最少的政府就是好政府”的觀點(diǎn)逐漸成為自由資本主義時期的社會信條，并由此產(chǎn)生了以政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動為中心思想的“守夜人”之角色。
　　第三，市場失敗，政府管理職能強(qiáng)化
　　二十世紀(jì)三十年代，資本主義世界進(jìn)入大蕭條時期，人們對放任自由的政府管理模式產(chǎn)生了質(zhì)疑，英國學(xué)者阿瑟·塞西爾·庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中認(rèn)為在社會福利方面存在“市場失敗”，政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施進(jìn)行干預(yù)。在市場失敗理論的基礎(chǔ)之上，人們紛紛提出政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行必要的干預(yù)和管理。在凱恩斯主義學(xué)派、新制度學(xué)派等的影響下，政府干預(yù)理論逐漸被肯定，此時的政府強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，由此前的不干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的必要性并對經(jīng)濟(jì)活動加以干預(yù)，政府管理職能不斷強(qiáng)化。
　　第四，政府有限干預(yù)
　　從二十世紀(jì)三十年代到七十年代，政府干預(yù)模式一直占據(jù)主導(dǎo)地位，但七十年代之后，西方國家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低速增長與通貨膨脹并存的現(xiàn)象，各國政府紛紛開始對政府全面干預(yù)模式進(jìn)行反思和改革，催生了新自由主義學(xué)派的產(chǎn)生，他們要求限制甚至取消政府干預(yù)職能，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，但實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，新自由主義理論依然存在各種問題，如政府監(jiān)管職能缺失導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)投機(jī)盛行等，促使著學(xué)者不斷探索政府職能理論，其間出現(xiàn)新凱恩斯主義以及新自由主義與新凱恩斯主義的理論融合，最終發(fā)展至合理政府干預(yù)理論。這種改革方向強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府與市場、政府與公民的協(xié)作關(guān)系，以互動的形式實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會職能，其中最具代表性的就是興起于上個世紀(jì)八十年代的新公共管理運(yùn)動，實(shí)踐中的新公共管理運(yùn)動可以粗略歸于兩種模式：一種是以新西蘭和英國為代表的威斯敏斯特改革，即議會改革，這種模式的核心目標(biāo)在于精簡政府的規(guī)模，給政府活動施加一個市場化的原則；另一種是以美國為代表的重塑政府模式，這種模式在短時間內(nèi)觸動了更多的政府部門，極大地改變了官僚行為。［4］與傳統(tǒng)的行政管理模式相比，這無疑是一種先進(jìn)的事物，為政府職能的定位指明了新的方向。
　　二、中國政府職能轉(zhuǎn)變簡述
　　縱觀我國政府職能變遷的歷史軌跡，大都圍繞政府的機(jī)構(gòu)改革展開。自建國以來，我國共進(jìn)行了七次政府機(jī)構(gòu)改革，前六次改革都側(cè)重于對政府自身的機(jī)構(gòu)調(diào)整，使政府不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，而對政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的體制和職能問題幾乎沒有涉及，因此 1998 年開始的以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的政府機(jī)構(gòu)改革被學(xué)者們稱為“第七次革命”。第七次政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是以政府機(jī)構(gòu)重構(gòu)的方式，建設(shè)高效協(xié)調(diào)、與市場經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的政府模式。但現(xiàn)實(shí)中，政府管理經(jīng)濟(jì)和社會的方式從過去直接管企業(yè)改為以行政審批為主，政府職能沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化，職能轉(zhuǎn)變步履艱難。
　　2008年3月正式啟動的大部門制改革在三年后的今天來看，并未徹底實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的“大部門”目標(biāo)。大部門制改革正是通過政府部門的結(jié)構(gòu)變革，通過對部委的合并或分拆，建立較少數(shù)量的大部門以促進(jìn)職能整合，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控，突出公共服務(wù)能力，打造“小政府、大服務(wù)”的服務(wù)型政府。然而三年來，大部門制改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，這正是政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后的反映。
　　三、路徑依賴導(dǎo)致我國政府職能轉(zhuǎn)變不力
　　通過以上對比可以看出，我國并未像西方政府的職能轉(zhuǎn)變那樣，隨著社會統(tǒng)治組織方式的變化而轉(zhuǎn)變，更未實(shí)現(xiàn)通過轉(zhuǎn)變政府職能來適應(yīng)社會環(huán)境的變化并最終推動社會整體的發(fā)展，究其原因，可以用“路徑依賴”理論來解釋我國政府職能為何數(shù)次轉(zhuǎn)變不力。
　　“路徑依賴”首先由生物學(xué)家提出，用來描述生物進(jìn)化路徑，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Arthur和Paul David （1985）提出了關(guān)于技術(shù)演進(jìn)中路徑依賴的系統(tǒng)思想，Douglas Nourse（1990）將這方面關(guān)于技術(shù)演進(jìn)過程中自我強(qiáng)化現(xiàn)象的論證推廣到制度變遷方面，建立了制度變遷的路徑依賴?yán)碚摚J(rèn)為：路徑依賴是理解長期制度變遷的關(guān)鍵，制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在著自增強(qiáng)或正反饋機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某條路徑，它就會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，從而形成對此種制度變遷軌跡的依賴。也可以通俗解釋為：一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并使人不能輕易走出去。
　　制約我國政府職能轉(zhuǎn)變的因素主要體現(xiàn)在思想觀念的束縛、體制的制約以及組織行為的影響。
　　首先，思想觀念方面，長期君主制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的官僚主義思想，使我國公民缺乏政治參與意識和自主權(quán)。
　　路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，思想觀念在制度變遷過程中起到關(guān)鍵的制約作用，在某種歷史背景下產(chǎn)生的思想觀念會長期存在并深刻地影響人們的行為方式。我國有著漫長的君主制度的歷史，官僚機(jī)構(gòu)龐大，官僚主義盛行，這種“大政府、小社會”的模式持續(xù)了幾千年，在這種模式的長期影響下，我國公民缺乏政治參與意識和自主權(quán)?！半S著舊政治體制的崩潰而來的權(quán)威斷層，對多種社會關(guān)系都有破壞效應(yīng)。而中國人在其重建政治制度時通常也會采用精英統(tǒng)治和等級權(quán)威的結(jié)構(gòu)”，[5]由此，政府逐漸成為管制型、全能型政府，一切皆由政府說了算，當(dāng)社會統(tǒng)治組織方式發(fā)生變化進(jìn)而需要政府職能隨之轉(zhuǎn)變的時候，失去了外界的參與和體制外的壓力，政府不僅是職能轉(zhuǎn)變這場“游戲”的參與者，也是“游戲”規(guī)則的制定者，這就很容易導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變半途而廢。
　　
　　其次，體制上，不完善的市場經(jīng)濟(jì)體制和相對滯后的政治制度，使得我國政府職能難以得到實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。
　　路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，最初的制度安排在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化之下會影響制度的變遷，使制度沿著既定的方向一直發(fā)展下去。同時，一項(xiàng)制度會因?yàn)橐恍┇@利機(jī)會而產(chǎn)生其他相應(yīng)的制度，逐漸發(fā)展成為一個制度網(wǎng)絡(luò)，這種制度網(wǎng)絡(luò)使得制度變遷的成本非常高，從而陷入“鎖定”狀態(tài)。當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度都對政府職能的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了影響。我國的市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，許多領(lǐng)域都保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還存在著過多的干預(yù)，而在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域卻遠(yuǎn)未能及。同時，政府職能的轉(zhuǎn)變必然引起權(quán)力的重組，如果沒有配套的的政治體制消除各種“官場潛規(guī)則”，政府職能轉(zhuǎn)變很難走出路徑依賴的“鎖定”狀態(tài)。
　　最后，組織行為方面，我國政府部門長期以來形成的利益集團(tuán)極大地阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)行。
　　路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，初始的制度選擇會提供強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性，這種刺激和慣性所帶來的機(jī)會和激勵，會讓初試者維護(hù)其自身的生存?！爸贫纫餐瑫r按照維持P12VLh34wKXaxfXhD/Icng==現(xiàn)狀的方式根據(jù)參與人賦有維持現(xiàn)狀的資源和技能賦值。從現(xiàn)存制度獲較多的參與人賦有維持現(xiàn)狀的資源和能力。” [6]
　　我國政府中長期存在著“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”的現(xiàn)象，政府職能轉(zhuǎn)變引起的權(quán)力重組，會遭到既得利益集團(tuán)的阻撓和干涉。同時，讓這些政府部門去推動政府的職能轉(zhuǎn)變，放棄已有的勢力范圍和既得的利益，無異于讓他們把刀架在自己的脖子上革自己的命。這也是我國歷次機(jī)構(gòu)改革都不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈的一個重要原因。
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