中西政府職能轉變的對比分析

　　［摘要］西方政府隨著社會統治組織方式的變化大致經歷了四次職能轉變，政府職能不斷適應社會環境的變化并推動社會整體的發展；而我國自建國以來，政府職能變遷大都圍繞機構改革展開。我國共進行了七次政府機構改革，結果是不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，政府職能始終沒有出現質的轉變，究其原因，長期的路徑依賴使得政府職能難以走出既定的軌跡。
　　［關鍵詞］政府職能轉變；路徑依賴
　　［中圖分類號］D035 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００４２ — ０2
　　
　　對于政府及其職能的界定，《布萊克維爾政治學百科全書》中的闡釋如下：“政府是國家的權威性表現形式，其正式功能包括制定法律，執行和貫徹法律，以及解釋和應用法律。這些功能在廣義上相當于立法、行政和司法功能。這些功能同特定機構的權限的吻合程度，在某種程度上取決于社會統治的組織方式。”［1］可以看出，政府職能是隨著社會統治的組織方式變化而不斷轉變的，也是與所在國政治體制相適應的。
　　一、國外政府職能轉變簡述
　　縱觀西方政府職能的起源與變遷，大致可分為四個階段：
　　第一，政府及其職能的起源
　　古希臘時期，城邦興起，隨著社會的發展，政府也同步形成。這個時期城邦勢力交錯，并且可用于管理的資源不多，任何人只要認為自己能夠擔任城邦管理事務，都可以嘗試接管城邦，并謀得利益，否則就遵守強者制定的規則。［2］此時正處于自然經濟占據統治地位的時期，政府的政治統治職能更為突出，社會管理職能弱化，與后期政府相比，這一時期政府的形態及其職能都處于起步階段。
　　第二，政府只是“守夜人”
　　隨著生產力的發展，自給自足的自然經濟逐漸被以市場交換為目的商品經濟所取代，同時，伴隨著西方社會的工業化進程不斷加快，自由資本主義也迅速發展起來。洛克在《政府論》中將政府職能界定為“只是為了人民的和平、安全和公眾福利” 。［3］資本主義發展初期，亞當·斯密也提出了“市場是一只看不見的手”，市場自身能夠對市場經濟秩序以及個人利益和社會公共利益做出有效調節，無需政府對市場經濟秩序做出干預，政府只需要為經濟活動提供有利的社會環境。因此政府的基本職能只有三項：維護本國社會的安全；保護人民，主持正義；建立并維護私人不愿或無力承擔的基本公共設施和公共工程。同時，亞當·斯密“管的最少的政府就是好政府”的觀點逐漸成為自由資本主義時期的社會信條，并由此產生了以政府不干預經濟活動為中心思想的“守夜人”之角色。
　　第三，市場失敗，政府管理職能強化
　　二十世紀三十年代，資本主義世界進入大蕭條時期，人們對放任自由的政府管理模式產生了質疑，英國學者阿瑟·塞西爾·庇古在《福利經濟學》中認為在社會福利方面存在“市場失敗”，政府應當采取相應的措施進行干預。在市場失敗理論的基礎之上，人們紛紛提出政府應當轉變職能，對經濟活動進行必要的干預和管理。在凱恩斯主義學派、新制度學派等的影響下，政府干預理論逐漸被肯定，此時的政府強化了經濟和社會管理職能，由此前的不干預經濟活動轉變為承認政府經濟管理職能的必要性并對經濟活動加以干預，政府管理職能不斷強化。
　　第四，政府有限干預
　　從二十世紀三十年代到七十年代，政府干預模式一直占據主導地位，但七十年代之后，西方國家出現經濟低速增長與通貨膨脹并存的現象，各國政府紛紛開始對政府全面干預模式進行反思和改革，催生了新自由主義學派的產生，他們要求限制甚至取消政府干預職能，讓市場機制充分發揮作用，但實踐后發現，新自由主義理論依然存在各種問題，如政府監管職能缺失導致經濟結構失衡、經濟投機盛行等，促使著學者不斷探索政府職能理論，其間出現新凱恩斯主義以及新自由主義與新凱恩斯主義的理論融合，最終發展至合理政府干預理論。這種改革方向強調發揮政府與市場、政府與公民的協作關系，以互動的形式實現政府的經濟和社會職能，其中最具代表性的就是興起于上個世紀八十年代的新公共管理運動，實踐中的新公共管理運動可以粗略歸于兩種模式：一種是以新西蘭和英國為代表的威斯敏斯特改革，即議會改革，這種模式的核心目標在于精簡政府的規模，給政府活動施加一個市場化的原則；另一種是以美國為代表的重塑政府模式，這種模式在短時間內觸動了更多的政府部門，極大地改變了官僚行為。［4］與傳統的行政管理模式相比，這無疑是一種先進的事物，為政府職能的定位指明了新的方向。
　　二、中國政府職能轉變簡述
　　縱觀我國政府職能變遷的歷史軌跡，大都圍繞政府的機構改革展開。自建國以來，我國共進行了七次政府機構改革，前六次改革都側重于對政府自身的機構調整，使政府不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，而對政府運轉過程中的體制和職能問題幾乎沒有涉及，因此 1998 年開始的以轉變政府職能為核心的政府機構改革被學者們稱為“第七次革命”。第七次政府機構改革的目標是以政府機構重構的方式，建設高效協調、與市場經濟制度相適應的政府模式。但現實中，政府管理經濟和社會的方式從過去直接管企業改為以行政審批為主，政府職能沒有發生本質上的變化，職能轉變步履艱難。
　　2008年3月正式啟動的大部門制改革在三年后的今天來看，并未徹底實現預設的“大部門”目標。大部門制改革正是通過政府部門的結構變革，通過對部委的合并或分拆，建立較少數量的大部門以促進職能整合，強化政府的宏觀調控，突出公共服務能力，打造“小政府、大服務”的服務型政府。然而三年來，大部門制改革試點進展緩慢，這正是政府改革和政府職能轉變滯后的反映。
　　三、路徑依賴導致我國政府職能轉變不力
　　通過以上對比可以看出，我國并未像西方政府的職能轉變那樣，隨著社會統治組織方式的變化而轉變，更未實現通過轉變政府職能來適應社會環境的變化并最終推動社會整體的發展，究其原因，可以用“路徑依賴”理論來解釋我國政府職能為何數次轉變不力。
　　“路徑依賴”首先由生物學家提出，用來描述生物進化路徑，經濟學家Arthur和Paul David （1985）提出了關于技術演進中路徑依賴的系統思想，Douglas Nourse（1990）將這方面關于技術演進過程中自我強化現象的論證推廣到制度變遷方面，建立了制度變遷的路徑依賴理論，他認為：路徑依賴是理解長期制度變遷的關鍵，制度變遷和技術變遷一樣存在著自增強或正反饋機制，這種機制使制度變遷一旦走上某條路徑，它就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對此種制度變遷軌跡的依賴。也可以通俗解釋為：一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，并使人不能輕易走出去。
　　制約我國政府職能轉變的因素主要體現在思想觀念的束縛、體制的制約以及組織行為的影響。
　　首先，思想觀念方面，長期君主制度和計劃經濟產生的官僚主義思想，使我國公民缺乏政治參與意識和自主權。
　　路徑依賴理論認為，思想觀念在制度變遷過程中起到關鍵的制約作用，在某種歷史背景下產生的思想觀念會長期存在并深刻地影響人們的行為方式。我國有著漫長的君主制度的歷史，官僚機構龐大，官僚主義盛行，這種“大政府、小社會”的模式持續了幾千年，在這種模式的長期影響下，我國公民缺乏政治參與意識和自主權。“隨著舊政治體制的崩潰而來的權威斷層，對多種社會關系都有破壞效應。而中國人在其重建政治制度時通常也會采用精英統治和等級權威的結構”，[5]由此，政府逐漸成為管制型、全能型政府，一切皆由政府說了算，當社會統治組織方式發生變化進而需要政府職能隨之轉變的時候，失去了外界的參與和體制外的壓力，政府不僅是職能轉變這場“游戲”的參與者，也是“游戲”規則的制定者，這就很容易導致政府職能轉變半途而廢。
　　
　　其次，體制上，不完善的市場經濟體制和相對滯后的政治制度，使得我國政府職能難以得到實質性轉變。
　　路徑依賴理論認為，最初的制度安排在報酬遞增和自我強化之下會影響制度的變遷，使制度沿著既定的方向一直發展下去。同時，一項制度會因為一些獲利機會而產生其他相應的制度，逐漸發展成為一個制度網絡，這種制度網絡使得制度變遷的成本非常高，從而陷入“鎖定”狀態。當前，我國的經濟制度和政治制度都對政府職能的轉變產生了影響。我國的市場經濟體制還不完善，許多領域都保留著計劃經濟體制的痕跡，政府在經濟領域還存在著過多的干預，而在社會管理和公共服務領域卻遠未能及。同時，政府職能的轉變必然引起權力的重組，如果沒有配套的的政治體制消除各種“官場潛規則”，政府職能轉變很難走出路徑依賴的“鎖定”狀態。
　　最后，組織行為方面，我國政府部門長期以來形成的利益集團極大地阻礙了政府職能轉變的進行。
　　路徑依賴理論認為，初始的制度選擇會提供強化現存制度的刺激和慣性，這種刺激和慣性所帶來的機會和激勵，會讓初試者維護其自身的生存。“制度也同時按照維持P12VLh34wKXaxfXhD/Icng==現狀的方式根據參與人賦有維持現狀的資源和技能賦值。從現存制度獲較多的參與人賦有維持現狀的資源和能力。” [6]
　　我國政府中長期存在著“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的現象，政府職能轉變引起的權力重組，會遭到既得利益集團的阻撓和干涉。同時，讓這些政府部門去推動政府的職能轉變，放棄已有的勢力范圍和既得的利益，無異于讓他們把刀架在自己的脖子上革自己的命。這也是我國歷次機構改革都不斷陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈的一個重要原因。
　　〔參考文獻〕
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　　〔３〕〔英〕洛克．政府論(篇)〔M〕．葉啟芳，瞿菊農，譯．北京：商務印書館，1964：77－80.
　　〔４〕杜曉溪，趙鯤鵬.國內外政府職能轉變研究述評及當代走向〔J〕．遼寧行政學