公共租賃房發展模式分析

　?。壅菰谡拇罅ν苿酉?，公共租賃房建設已在我國許多城市起步。目前針對公共租賃房的研究主要集中于具體的操作層面上，例如租金設定、房源籌集、投融資方式等。然而要切實落實政策目標，明確公共租賃房的發展模式以對其實踐進行有效指導是非常重要的?？梢栽趯σ杂⒚罏榇淼陌桓耵敗隹诉d模式和以德國為代表的日耳曼模式進行分析的基礎之上提出我國可以借鑒的公共租賃房發展模式。
　　［關鍵詞］公共租賃房；盎格魯—撒克遜模式；日耳曼模式
　?。壑袌D分類號］F293.3 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５４ — ０2
　　
　　一、問題的提出
　　1998年市場化導向的住房改革后，政府致力于建立符合社會主義市場經濟的住房制度，并使房地產業成為推動國民經濟發展的新的增長點。①在政府不斷強化的商品化與社會化的住房政策下，大部分的城鎮居民被推向銷售房領域，而房屋租賃市場則面臨著規?？s小、運行不規范的困境。相當一部分無力進入銷售房市場但又被資格審查嚴格的廉租房與可及性低的經適房排斥在外的社會成員同樣無法在私房租賃市場上獲得比較穩定的居住權保障。這部分群體被形象地稱為“夾心層”，主要包括以下人群：階段性住房支付能力不足的新就業職工、外來務工人員以及另外一部分中低收入者。針對“夾心層”亟待滿足的住房需求，2009年住房和城鄉建設部提出的解決方法是加快公共租賃房的建設。
　　公共租賃房是指由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承擔者能夠承受起的價格向目標群體提供的、過渡性的保障性租賃房，在其收入提高、住房支付能力改善后，這部分群體就要離開公共租賃房而轉入銷售房領域?！段覈鴩窠洕蜕鐣l展十二五規劃綱要》中明確指出：“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體?！惫沧赓U房政策的提出表明了國家住房保障體系向“中低收入群體”轉變，具有相當重要的意義。
　　目前針對公共租賃房的研究主要集中于如何解決各個具體層面中出現的問題，如房源籌集、租金設定、投融資方式等。但在進行政策實踐的同時，明確我國公共租賃房發展模式使其對實踐進行有效的指導是更為重要的。因此，本文要探索的一個問題是，公共租賃房應該采用何種模式才能克服其在實踐中面臨的一系列問題，最終實現其作為保障性住房的主體應達成的政策目標——為目標群體提供租房保障，進而完善住房供應體系，培育規范租房市場，引導居民合理消費住房。
　　二、公共租賃房的兩種發展模式
　　發達國家基本形成了符合自身國情的公共租賃房模式。對其成熟的經驗進行借鑒有助于使我國的公共租賃房發展更加順利以達到好的保障效果并實現其政策目標。
　　由于公共租賃房屬于整個租賃體制的重要組成部分，因此對租賃體制進行研究是非常重要的。瑞典學者吉姆·凱梅尼提出了進行租賃體制研究的“差異論”(divergent)視角，認為目前歐美主要存在兩種租賃體制：盎格魯—撒克遜“二元化”體制和日耳曼“單一化市場”體制，這兩種體制有著各自的政策策略，分別為“命令性”(command)和“市場性”(market)。②
　　下面從凱梅尼的這一創新性視角出發對不同體制下的公共租賃房發展模式進行介紹。
　?。ㄒ唬┮杂⒚罏榇淼陌桓耵敗隹诉d公共租賃房模式
　　以哈耶克、弗里德曼等為代表的新自由主義思想，在70年代成為西方許多國家占主導地位的政治和知識力量，尤其是1973年的經濟危機使傳統的福利國家重新審視公共福利迅速擴張的社會經濟后果。③新自由主義主張市場經濟的自由競爭，認為國家對經濟和社會生活的干預越少，市場效率就越高。這一思想對公共租賃房的模式、整個租賃市場的構建和住房供應體系的結構皆產生了重要的影響。
　　具體而言，盎格魯—撒克遜國家通過稅收、補貼等政策優惠措施將大部分社會成員推向市場購買私有住房以解決自身的居住問題，暫無購房能力的群體則租用營利型租賃房。但營利型租賃房存在著租金高昂、居住權缺乏保障的問題，因此社會上總有弱勢群體無法通過自身的力量來滿足居住需求，需要政府提供公共租賃房以保障其居住權。政府供應的公租房只面向最需要住房的弱勢群體和貧困家庭。但公共租賃房存在著一個不可避免的成熟化過程。所謂成熟化過程即存量住房的平均未清償債務和新建成、獲得或翻修住宅的平均債務之間越來越大的差距。①公共租賃房的成熟度水平越高，即意味著其中無債務和低債務住房越多，因而所需繳納的租金不斷減少，對社會成員的吸引力增大。為了減少或避免低租金和保有權保障程度較高的公共租賃房形成對營利型租賃住房和私有住房的競爭，政府不得不對其進行嚴格控制從而將人們的租房需求導向營利型租賃住房和私有住房?？桃鉃橹恼咝纬傻氖枪沧赓U房的殘余化傾向——資格審查更加嚴格，只有最貧困的家庭才能獲得租住權，公共租賃房不斷向“貧民窟”的方向發展，負面烙印加深使其吸引力減少，公共租賃房最終成為營利型市場的安全網。
　　在凱梅尼看來，盎格魯—撒克遜國家的基本觀點是鼓勵市場競爭以提高效率、保護自由，但在對待租賃市場上出現的不同類型租賃房時卻似乎放棄了這一立場。
　　（二）以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式
　　以德國為代表的日耳曼公共租賃房模式是與盎格魯—撒克遜模式截然不同的發展取向。凱梅尼認為德國以公共租賃房為重要組成部分的單一式租賃體制是與日耳曼式社會市場經濟的理論導向和社團主義體制提供的制度性框架緊密相連的。
　　一方面是社會市場經濟理論的導向作用。在社會市場經濟理論看來，政府不是在全力促進市場競爭之余來構建一個照顧弱勢者的福利安全網，而是致力于通過持續的市場管理使市場能夠以一種為弱勢群體提供適度福利、經濟發展與社會進步相結合的方式來運行。
　　另一方面是社團主義體制的影響。權力結構是一個理解政策策略的產生、發展和變化的關鍵因素。②社團主義體制提供了一種范圍廣泛的、不同團體利益在政策制訂過程中得以代表的制度性框架。③在這樣的一種體制下，各種類型的租賃房——公共租賃房、非營利性成本型租賃房、營利型租賃房以及其他一些私人租賃房——的供應者都可以表達自身的利益訴求，并通過非沖突的合作、協商、妥協的方式對整個租賃市場進行調和已達到一個平衡狀態。
　　與盎格魯—撒克遜國家削弱公共租賃房的競爭優勢不同的是，日耳曼模式鼓勵公共租賃房通過自身的成熟化優勢與營利型租賃房和私有住房競爭。在這種模式下，公共租賃房發揮的不是兜底的安全網的作用，而是以市場競爭的方式在實現經濟效率的同時為弱勢群體與貧困家庭提供營利型租房與私有住房外的選擇，而且這種選擇并不是面向盡量少的社會成員供應的。事實上，德國政府不僅對公共租賃房和非營利性社會租賃房提供稅收、補貼等各種優惠政策，對于私人營利性租賃房，政府也會提供相當程度的補貼，這種受補貼的營利型租賃房必須滿足政府規定的改善居住環境、保持一定的租金水平、提高保有權保障程度的要求。一個不斷被整合的租賃市場為更多的社會成員提供了購買私房外的選擇，各種收入階層的人都可以進入租賃市場。在高度整合的一體化租賃市場中，可以通過收取需求敏感型租金對各類租賃房進行交叉性補貼。具體而言，即向成本低、需求高的房屋收取較高的租金，而向成本高、需求低的房屋收取低租金，高低租金進行交叉補貼，從而提高租金對承租人需求的敏感型，租房需求在不同租賃房之間均衡分布。也正是由于許多中高收入者選擇進入租房市場，他們相對較高的支付能力可以對租賃房體系中弱勢群體的低支付進行彌補，對于整個租賃系統的可持續運行具有重要作用。
　　
　　三、適合我國的公共租賃房發展模式
　　對上述兩種公共租賃房發展模式進行分析后，我認為德國日耳曼模式是更為適合我國國情的選擇。
　　第一，盎格魯—撒克遜模式下的公共租賃房存在殘余化供應的傾向，即只向最貧困家庭提供。我國的廉租房發揮的正是這樣的一個作用。不過，這里對我國的公共租賃房殘余化供應的界定并不是指面向最貧困家庭提供，而是指這一租房資源只有特定的群體才能獲得。一方面，雖然公共租賃房設計的目標群體是“夾心層”，但是過多限制條件例如戶籍條件的設置使得許多本應受益的社會成員無法被覆蓋；另一方面，如果公共租賃房只嚴格向“夾心層”提供，那么形成的是又一個被分化的獨立住房群體，另外還有其他缺乏居住權保障的群體，如長期在城市生活的農民工仍然無法從這一政策中受益。因此可以說是另一種意義上的“殘余化”。
　　第二，該模式下包括公共租賃房在內的成本型租賃房受到政府的嚴格控制，以防止其對營利型租賃住房形成競爭性壓力，形成了二元化的租賃體制，政府仍然大力支持人們選擇營利型租賃房和私有住房。而事實上，我國目前的私人營利型租賃市場是很不規范的，如果不以公共租賃房的發展為契機促進租賃房市場規范化運行，那么多數社會成員仍然不會選擇長期租房，而是繼續選擇購買擁有自身產權的商品房。因此該模式不利于各類租賃房的競爭與整合，從而也不利于另一政策目標，即完善住房供應體系，培育住房租賃市場的達成。而在日耳曼模式下，除了完全由政府供應的公共租賃房，政府還大力支持各種非營利性社會租賃房的發展，甚至對營利型租賃房進行補貼，各種類型的租賃住房進行競爭、調和，形成的是一個整合的租賃體系。在這樣一個整合的租賃市場中，支付能力較高者支付的高租金因此可以對低租金繳納者形成交叉補貼，有利于減輕公共租賃房供給的成本壓力，并使需求在各類租房中均衡分配，進而促進各類租賃房的可持續發展。
　　因此，為了能真正實現《加快發展公共租賃住房的指導意見》中所提到的通過大力發展公共租賃住房以完善住房供應體系、培育住房租賃市場、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求、引導城鎮居民合理消費、調整房地產市場供應結構的目標，日耳曼模式是值得借鑒的。具體而言，首先是政府加大對公共租賃房的投入；其次應運用土地、財稅、金融等支持性措施鼓勵各類企業和其他機構提供以保本微利為目標的公共租賃房；再次，目前公共租賃房的運作主要是通過政府的指導意見與通知加以推進，其長遠發展缺乏法律法規的保駕護航，公共租賃房的政策效力應該由具有強制性的法律來保證，因此需要逐步完善相關法律法規，使公共租賃房真正能實現其保障性目標，而不是僅僅停留在政府的績效考核目標上；最后，應對公共租賃房各個具體操作層面進行明確與落實。
　　〔參考文獻〕
　　〔１〕熊躍根.論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思〔J〕.社會