城市外來人口社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)建中存在的問題及對(duì)策

　　［摘要］現(xiàn)階段我國城市外來人口社會(huì)保險(xiǎn)制度存在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移銜接并不完善、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率低、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度難以滿足城市外來人口基本醫(yī)療需求等不足。政府應(yīng)加大政策扶持力度，建立健全城市外來人口的社會(huì)保險(xiǎn)制度。
　　［關(guān)鍵詞］城市外來人口；社會(huì)保險(xiǎn)；制度構(gòu)建
　　［中圖分類號(hào)］F270 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５６ — ０3
　　
　　城市外來人口，一般是指較長(zhǎng)時(shí)間離開戶籍所在地(不管戶籍類別如何)，卻并不進(jìn)行戶口遷移，而到其他城市從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的人口。改革開放以來，中國在人口普查或人口抽樣調(diào)查時(shí)曾做過兩種定義：1990年人口普查把因遷移、流動(dòng)而改變居住地時(shí)間在一年以上時(shí)稱為“較長(zhǎng)時(shí)間居住（或稱‘常住’）”，本文所指城市外來人口，是指離開戶籍所在地而流入城市，在城市中就業(yè)和居住一年以上，但不具備所居住城市常住戶口的居民。目前我國城市里的外來人口主要由三個(gè)不同的社會(huì)群體構(gòu)成：一是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員 (通常稱為“農(nóng)民工”)，二是城間移民，即從城市到城市的群體（通常稱為“外來市民”）， 三是畢業(yè)于大中專院校的青年群體，他們不愿意到小城市、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，即使找不到合適的工作，他們還是要留在中心城市。
　　 社會(huì)保險(xiǎn)是指國家通過立法手段，在勞動(dòng)者因年老、患病、工傷、失業(yè)、生育及死亡等原因，暫時(shí)或永久失去生活來源的時(shí)候，依法給予一定的物質(zhì)幫助，保證公民和勞動(dòng)者的基本生活需要的一種社會(huì)保障制度。[1]城市外來人口的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)是構(gòu)建這類群體社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容。它既體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的一些共性，同時(shí)又因?yàn)樗膶?duì)象是一個(gè)特殊群體，因此也有其特殊性。城市外來人口社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包括城市外來人口養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)以及生育等Kl70y0MTc7uFzTliOB8+yg==方面的保險(xiǎn)。不過目前問題最突出、最亟需解決的還是前三類保險(xiǎn)。城市外來人口養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為解決城市外來人口在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動(dòng)義務(wù)的勞動(dòng)年齡界限，或因年老喪失勞動(dòng)能力后的基本生活而依法建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度；城市外來人口醫(yī)療保險(xiǎn)是當(dāng)城市外來人口生病或受到傷害后，由國家或社會(huì)提供醫(yī)療服務(wù)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保險(xiǎn)制度；城市外來人口工傷保險(xiǎn)是指國家為在工作中遭受意外傷害或患職業(yè)病導(dǎo)致暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力以及死亡的城市外來人口及其遺屬提供物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。
　　 在工業(yè)化過程中，勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市，從落后地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象和客觀規(guī)律。在我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展這一背景下，城市外來人口顯然離不開政府所給予的社會(huì)保障。因此，我們必須消除壁壘，維護(hù)外來人口的合法權(quán)益，發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。我國要統(tǒng)籌城市外來人口社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)遵循如下基本的、共通的原則。
　　 一是政府責(zé)任原則。政府作為社會(huì)保險(xiǎn)的建構(gòu)主體，應(yīng)該為城市外來人口提供基本的、必須的社會(huì)保險(xiǎn)，使社會(huì)各階層在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終保持穩(wěn)定。建立健全城市外來人口的社會(huì)保險(xiǎn)制度是政府的重要職責(zé)，也是政府應(yīng)該履行的法律義務(wù)。
　　 二是保障生存原則。社會(huì)救助是保障城市外來人口在面臨失業(yè)、重大疾病、特殊災(zāi)難后維系生存的最后防線，政府應(yīng)為他們提供保障生存的基本物質(zhì)生活條件，使他們的生存得到安全保障。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是我國人權(quán)的首要原則。
　　 三是公正平等原則。隨著社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)逐步消除戶籍歧視，促進(jìn)社會(huì)融合，不斷提高保障水平，使外來勞動(dòng)者能夠共享城市繁榮和社會(huì)進(jìn)步的成果，當(dāng)然也要注意到這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。同時(shí)，不僅從物質(zhì)上幫助面臨困難的城市外來人口，還注重從多方面維護(hù)他們的社會(huì)自尊，鼓勵(lì)他們自強(qiáng)自立。
　　 四是促進(jìn)就業(yè)原則。在保障城市外來失業(yè)人口在失業(yè)期間的基本生活前提下，重點(diǎn)在于幫助他們重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)失業(yè)者在就業(yè)中自我保障能力的提高。促進(jìn)就業(yè)是城市外來人口社會(huì)保障最核心的問題。
　　 五是社會(huì)幫助原則。應(yīng)始終把社會(huì)幫助作為政府構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要輔助力量，本著能讓社會(huì)做的事情，盡量由社會(huì)來做的方針，積極發(fā)揮社會(huì)各界力量尤其是城市社工和志愿者的力量，共同做好城市外來人口的社會(huì)保險(xiǎn)工作。
　　遵循上述原則，審視城市外來人口的社會(huì)保險(xiǎn)制度，當(dāng)前所存在的問題及解決措施主要有以下幾方面：
　　一、城市外來人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題及對(duì)策
　　 人力資源和社會(huì)保障部于2009年12月29日公布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施細(xì)則，明文規(guī)定從2010年1月1日起，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，跳槽到外省工作時(shí)，不但可以轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，還能將單位繳費(fèi)總和的12%轉(zhuǎn)走，繳費(fèi)年限互認(rèn)。這個(gè)暫行辦法的出臺(tái)，并不意味著解決了一切城市外來人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。事實(shí)上，執(zhí)行環(huán)節(jié)是社保轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法能否真正實(shí)施的關(guān)鍵。在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的發(fā)放過程中，會(huì)涉及到地方財(cái)政問題，不排除在地方財(cái)政利益的驅(qū)使下，致使該暫行辦法不能得到有效的實(shí)施，還需要政府部門在兼顧各級(jí)地方政府利益的同時(shí)，進(jìn)一步出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，以促進(jìn)暫行辦法的有效執(zhí)行。
　　 盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)“劃疆而治”已成為歷史，但是由于各省市之間關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的細(xì)則規(guī)定不盡相同，在對(duì)接過程中會(huì)出現(xiàn)一系列問題。單就養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)而言，汕頭目前的企業(yè)負(fù)擔(dān)繳費(fèi)比例為15%（靈活就業(yè)人員為20%）。而根據(jù)廣東省政府日前公布出臺(tái)的廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020）廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，要用3年左右時(shí)間實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并逐漸實(shí)現(xiàn)省內(nèi)統(tǒng)籌基金比例與全國趨于一致，有利于確保轉(zhuǎn)出地當(dāng)期的基本養(yǎng)老金支付，平衡不同地區(qū)的財(cái)政利益。
　　 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》并沒有明確農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與在農(nóng)村參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題，這就需要和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加以銜接，這是城市外來人口特別是農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)亟待解決的重頭戲，政府應(yīng)在此暫行辦法的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政策研究。
　　二、城市外來人口醫(yī)療保險(xiǎn)體系中存在的問題及對(duì)策
　　由于受地域、城鄉(xiāng)差別等原因的影響，設(shè)立了公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)等類型，而每一種醫(yī)療保險(xiǎn)又受地域限制，各地政府制定政策不一致，有的相互沖突；而且各省的政策標(biāo)準(zhǔn)與模式也不同，為城市外來人口的醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來了相當(dāng)大的復(fù)雜性。再者，如城市外來人口跨地區(qū)流動(dòng)，他們只能轉(zhuǎn)移醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人余額，統(tǒng)籌基金并不隨同轉(zhuǎn)移，這嚴(yán)重影響了城市外來人口參保的利益，而且它也觸及到遷出地與遷入地政府間的利益，因而城市外來人口很難享受到他們應(yīng)有的醫(yī)療保險(xiǎn)。根據(jù)中國人民大學(xué)李強(qiáng)教授2000年對(duì)北京農(nóng)民工的調(diào)查結(jié)果，大約有36.4%的城市外來人口生過病，其中只有40.7%的人是自費(fèi)看病，用人單位為他們支付的費(fèi)用不足實(shí)際醫(yī)療費(fèi)的1/12。在2003年“非典”期間，發(fā)生大批的城市外來人口返鄉(xiāng)現(xiàn)象，有的人雖然已經(jīng)查出有“非典”癥狀，但還是堅(jiān)持返鄉(xiāng)，這就是一個(gè)缺乏醫(yī)療保障導(dǎo)致的極端現(xiàn)象。目前，新醫(yī)保政策雖然使城市外來人口看病問題得到了一些解決，但現(xiàn)行的報(bào)銷范圍僅限于住院病人。
　　 逐步將城市外來人口衛(wèi)生服務(wù)的提供與管理納入到城市衛(wèi)生服務(wù)的管理體系中。看病貴，看病難的問題在城市外來人群中表現(xiàn)極為突出。他們因收入不高、工作不穩(wěn)定、在城市中缺乏醫(yī)療保障，而且城市大醫(yī)院看病的費(fèi)用很高，所以他們生病后要么不愿就診，要么選擇到價(jià)格低廉的私人診所，或者選擇簡(jiǎn)單的自我醫(yī)療措施，這使得他們本為追求健康而選擇的醫(yī)療服務(wù)，其質(zhì)量和安全性卻很難得到保證。尤其是，城市外來人員因私人接生導(dǎo)致孕婦、產(chǎn)婦和新生兒死亡的發(fā)生率明顯比其他人群高。這些弱勢(shì)人群的醫(yī)療保障問題如果不能解決的話，和諧社會(huì)的構(gòu)建將會(huì)受到阻礙，雖然國家已制定了公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療險(xiǎn)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)等類型的醫(yī)療保險(xiǎn)政策，但由于每一種醫(yī)療保險(xiǎn)又受地域限制，這給外來人員帶來不便，因此必須建立和積極推進(jìn)城市外來人口的基本醫(yī)療保險(xiǎn)，并根據(jù)各地該人群的特殊性設(shè)計(jì)保險(xiǎn)方案，逐漸將無組織依托的城市外來人口納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系。建立城市外來人口的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，可以參照《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)施細(xì)則的具體辦法，實(shí)行全國通用醫(yī)療保險(xiǎn)卡，這就要求國家必須統(tǒng)一全國各地區(qū)間的參保標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療結(jié)算有關(guān)的信息標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，使信息可互認(rèn)與流動(dòng)，在城市外來人口跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)卡可以全國通用，從而實(shí)現(xiàn)參保人員就地就醫(yī)、持卡結(jié)算。
　　
　　三、城市外來人口工傷醫(yī)療保險(xiǎn)制度中存在的問題及對(duì)策
　　 目前，我國城市外來人口多集中在煤炭、冶金、化工、機(jī)械、紡織等條件艱苦、污染較重的行業(yè)和城市基本建設(shè)、衛(wèi)生保潔、餐飲、服務(wù)、娛樂、家政、保安等收入較低的崗位上。從發(fā)生的大量城市外來人口工傷事故和城市外來人口職業(yè)病事件，以及見諸和未見諸新聞媒體的由工傷和職業(yè)病引起的城市外來人口與企業(yè)的勞資糾紛，都顯示了我國城市外來人口的工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率頗高。一些企業(yè)認(rèn)為城市外來人口缺乏基本的安全常識(shí)和勞保知識(shí)，大批招收這些想掙錢的城市外來人口從事本單位勞動(dòng)強(qiáng)度最大、最不安全、職業(yè)病易發(fā)的工作；一些企業(yè)根據(jù)一些慢性職業(yè)病長(zhǎng)期潛伏、發(fā)作滯后的特點(diǎn)，采取簽訂短期合同的辦法，將勞動(dòng)合同時(shí)間控制在職業(yè)病發(fā)作之前很多年，避免企業(yè)應(yīng)給付的工傷保險(xiǎn)金和其他勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇；一些企業(yè)發(fā)生工傷事故以后利用城市外來人口的弱勢(shì)地位，與受傷的城市外來人口私下解決，只支付給他們少量的補(bǔ)償金；甚至個(gè)別私營企業(yè)主違背法規(guī)與城市外來人口簽訂“生死合同”。有研究表明，在今后若干年我國職業(yè)病發(fā)病總數(shù)將繼續(xù)上升。職業(yè)病例數(shù)居前三位的行業(yè)依次為煤炭、有色金屬和建材行業(yè)，分別占總病例數(shù)的40%、12%和6%。近2億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中，相當(dāng)部分從事有毒有害作業(yè)。慢性職業(yè)病特別是塵肺病和有些化學(xué)中毒的潛伏期較長(zhǎng)，難以治療，病死率高。目前，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)在整個(gè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)工作中是發(fā)展相對(duì)較快的一種，截至2009年底，全國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)人數(shù)為5580萬人，比上年底增加638萬人。但參保者只相當(dāng)于2億多農(nóng)民工總數(shù)的1/7，也僅相當(dāng)于有相對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的6000多萬農(nóng)民工的1/2。
　　 雖然《工傷保險(xiǎn)條例》和《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》規(guī)定了農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)、依法享受工傷保險(xiǎn)待遇，但是，由于城市外來人口處于相對(duì)弱勢(shì)地位，許多用人單位并沒有及時(shí)為他們辦理參加工傷保險(xiǎn)的手續(xù)，一旦發(fā)生工傷事故或者染上職業(yè)病，城市外來人口很難得到相應(yīng)的社會(huì)保障。因此，政府必須加強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)制用人單位必須及時(shí)為農(nóng)民工辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)，并按時(shí)足額為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，而在農(nóng)民工發(fā)生工傷后，要及時(shí)做好工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和工傷待遇支付工作對(duì)于未參加工傷保險(xiǎn)的城市外來人員發(fā)生工傷后，用人單位也必須按照工傷保險(xiǎn)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為其支付費(fèi)用。對(duì)于城市外來人員比較集中、工傷風(fēng)險(xiǎn)程度比較高的建筑、煤炭等行業(yè)除參加工傷保險(xiǎn)外，政府也要強(qiáng)制它們?yōu)閺氖绿囟ǜ唢L(fēng)險(xiǎn)作業(yè)的城市外來人員辦理意外傷害保險(xiǎn)。同時(shí)政府要適當(dāng)?shù)貙?duì)農(nóng)民工給予法律援助，讓他們懂得保護(hù)自己。政府也要盡快建立針對(duì)城市外來人員的工傷賠償機(jī)制，這樣用工單位將會(huì)重視城市外來人員工作過程中的安全問題，從而減少城市外來人員傷害事故的發(fā)生。政府的勞動(dòng)監(jiān)管部門必須對(duì)農(nóng)民工集中的單位、危險(xiǎn)的行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，檢查這些單位是否對(duì)城市外來人員進(jìn)行安全教育并采取一定的安全防護(hù)措施。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
　　〔１〕