社會福利服務外包中的信息不對稱問題研究

　　［摘要］社會福利服務外包是我國公共服務外包中出現的一個新類別，由于是新生事物，其中必然存在各種問題與不足。基于此，本文從廣東地區社會福利服務外包實踐出發，分析委托人政府與代理人社工機構之間的信息不對稱問題，提出消除或減少信息不對稱的對策建議，以求更合理契約的達成。
　　［關鍵詞］社會福利服務；合同外包；信息不對稱
　　［中圖分類號］D632.1 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００５９ — ０2
　　
　　一、問題的提出
　　受西方新公共管理運動的影響和自身變革的需要，自2000年始中國社會福利服務提供領域逐漸引入POSC方式——即合同外包，政府將部分社會福利服務外包給社會工作服務機構，由社工機構根據相關要求來為特定人群提供福利服務。這一變革對中國社會福利服務產生了積極影響，它極大的提高了政府在福利服務提供中的效率，避免了政府官僚機構提供服務時所呈現的高成本、無效率的缺陷，并與市場競爭優勢相聯系，使社會福利服務的生產和輸送以最高效的方式來進行。但由于中國社會福利服務合同外包起步晚，經驗有限，因而在實施過程還存在一系列問題，其中一個便是委托方（政府）與代理方（社工機構）之間的信息不對稱。本文擬就這一問題的表現、影響和原因進行探討，以獲得促進社會福利服務合同外包更好發展的途徑。而廣東是最早開始社會福利服務合同外包的實行區域，因此本文將選擇它作為分析對象。
　　二、社會福利服務合同外包中信息不對稱——理論基礎與基本內涵
　　信息經濟學以不對稱條件下最優交易契約的構建為研究對象，其中，信息不對稱是其核心概念和研究基礎。在信息經濟學中，信息的不對稱按內容可分為兩類：一類是外生性不對稱信息，即指由個體從事的工作本身所具有的技術稟賦、內涵、性質特征等決定的，而不是由個體的主觀意識造成的信息不對稱。另一類是內生性不對稱信息，是個體利用管理者對其行為事前無法預測、事中無法觀察和監督、事后無法驗證而造成的信息不對稱[1]。在信息不對稱的情形下，契約簽訂者之一的委托人在簽訂合同時不知道契約另一方代理人的類型，也無法獲知代理人的私人信息。接受合約的一方（代理人）將利用另一方（委托方）對信息缺乏的特點而給對方造成不利，從而使交易的過程偏離委托方的意愿，最終導致“劣質產品驅逐優質產品”的現象發生。
　　以布坎南為代表的公共選擇理論學派，將經濟學的方法應用到政治過程的分析中，認為政治市場與經濟市場有著許多的相似性，可以將調查市場經濟的缺陷和過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門”[2]。這一主張同樣適用于當前廣東地區社會福利服務提供方式分析。在社會福利服務合同外包過程中，信息不對稱指的是委托方即政府部門對代理方即各個社工機構占有較少信息，甚至無法得知對方必要的私人信息，且外生性不對稱信息與內生性不對稱信息同時共存。這一現象不僅對社會福利服務合同外包政策的執行效果影響巨大，還將深刻影響福利服務接受人群的福利水平，值得我們予以高度重視。
　　三、社會福利服務合同外包中信息不對稱的表現和影響
　　1.政府在合同外包中的代理人選擇難題
　　在代理人的選擇上，廣東地區以各地社工機構向其所在地民政局提交的項目標書作為主要選擇依據，據其內容與項目執行的設計構想來判斷該機構是否能夠成功承擔其所投標的服務項目，在此基礎上適當考慮機構的規模、力量、主要服務領域和過往服務經驗。但是在標書的制作過程中，機構為獲取更多項目、資金以擴大機構規模或為贏利，可能采取的一個手段是極力隱藏自己在承擔、執行該類項目上的劣勢和不足，如執行項目所需的專業人才的缺乏，機構項目管理能力的欠缺，機構在項目運行前期經費承擔能力等等。采取似是而非的方法來描述自己在該領域的優勢，或直接隱藏真相，提供不實材料。政府對這些信息無從獲得以判真偽，只有機構和工作人員自己才具有這方面的私人信息，存在內生性信息不對稱，由此導致某些機構在并無實力承接項目的基礎上也能獲得外包項目。政府也無法從競標者中挑選出最合適的代理人。
　　2.合同外包中契約內容的制定
　　以政府為主導的外包合同中，服務項目與服務內容的確定有兩種途徑。一是由傳統的承擔福利服務供給任務的各相關單位進行實地調查與分析后，根據社會實際需求進行福利服務的種類與對象的內容擬定，包含兒童青少年服務、老年服務、殘疾人服務等等，然后再以發標的形式外包給社工機構。二是在此基礎上，允許各社工機構根據服務過程中所發掘的人群需求而提出項目申請。在這兩種契約內容制定方式中，后者可能出現的問題是作為代理人的社工機構會出于自身方便與利益而向委托人（政府）隱瞞真實的人群需求。其中“方便”一說指的是社工機構傾向于選擇自己比較熟悉的，已經積累了豐富經驗，形成了一整套完整的工作流程與有效的工作技巧，無需再重新花費時間與人力進行深入探索的項目。這樣機構不僅節省了大量的人力、時間和精力，同時還能節省重新探索過程中產生的巨大成本，從而能獲得更多利益。盡管這類服務項目已經不再是社會的主要需求，或者已經無法滿足社會的更高層次需求。在這種情形下，作為代理人的社工機構并未從社會的真實需求出發制定合同內容，而是將自身利益擺在第一位。對此，委托人政府在信息不充分的情況下很難做出明智的決策。
　　3.合同發包標準與服務質量監控之間的矛盾
　　廣東地區現有社會福利服務外包采取競爭性談判發包。在競標過程中哪家社工機構提出的服務價格最低哪家機構就能獲得項目。這一方式盡管降低了政府成本，但是也忽略了一個嚴重的問題，那就是社工機構作為一個具有理性經濟人特征的代理人，在原來預算的項目資金變少的情況下往往會通過降低服務質量或數量來減少成本以保證一定量利潤的獲得。作為委托人的政府難以獲得這方面的信息來判斷代理人在工作過程中是否降低了服務質量，減少了服務數量，因為社會福利服務提供中專業社會工作服務本身所具有的技術稟賦、內涵、性質特征等因素，是非專業人士的難以理解和把握的。在這種外生性信息不對稱的影響下，委托人難以對其進行合理的績效評估，難以采取相應措施來保證一定水平服務的提供。
　　四、社會福利服務合同外包中信息不對稱的成因
　　社會福利服務外包過程中信息不對稱現象是由多方面因素而引起，主要包括如下幾個方面:
　　1.代理人（社工機構）的自利性
　　社工機構具有理性經濟人特征，在合同外包過程中具有自身的利益取向。它作為民辦非企業單位，盡管承擔著一定的社會責任，但也有追求機構利益的動機和價值取向。如何使機構獲得更多項目、資金，進一步促進機構規模壯大和發展亦在其考慮范圍之列。這種自利性特征使它在社會福利服務合同外包過程中不可避免的會對委托方隱瞞自己的部分私人信息。
　　2.委托方（政府機構）的官僚制管理
　　官僚制管理下的政府部門成員的行動長期受到職能劃分、職位分工和規則的限制，缺乏了解外部信息的主動性。盡管他們已經意識委托人與代理人之間存在信息不對稱，但依職能范圍而行動的官僚慣性使他們鮮少主動去尋找信息。同時，官僚制下的政府并不歸其成員所有，故政府工作人員缺乏經濟人動機，在信息不對稱結果不影響自身利益的前提下不會主動關注信息不對稱。
　　3.信息獲得技術的缺失與信息傳達渠道的不暢通
　　
　　代理人社工機構在提供社會福利服務時都是通過專業社工人員采取專業服務技巧來進行。代理人由專業知識密集度較高的技術專業人員組成，這些人員的工作經常是委托人難以了解的，因此委托人很難準確了解其專業水準、負責精神、工作成效、職業技能等方面的情況，這就產生了一個標準的信息不對稱問題。加上社會福利服務重要組成內容之一的精神與心理服務具有抽象性和難以衡量性，信息不對稱便更加突出。
　　同時，我國公民與政府溝通的正式渠道少而且效率低下，政府有關社會福利服務的政策信息難以通過多種渠道在政策主體與目標群體之間進行交流，政策溝通不暢通，政府對公眾需求信息的匱乏也導致了它在面對代理人時信息不充分，呈現出信息不對稱。
　　4.信息交易的成本約束
　　合同外包中委托人所需要的一些信息必須通過一系列活動才能獲得，如收集、加工、整理、鑒別、轉換、輸出等，這些活動過程也是信息的交易過程，其有效運行必然需要一定的人力、物力、財力等資源的投入與消耗，即存在一定的交易成本[3]。委托人政府要獲知充分的代理人信息，就必須花費巨大成本。一旦成本過高，便違背了合同外包的初衷——降低政府成本，失去了進行合同外包的意義。這也是導致合同外包中信息不對稱的重要原因之一。
　　五、防范信息不對稱的對策選擇
　　政府部門和社工機構之間的信息不對稱勢必產生不良影響，不僅影響公共福利服務外包的進行和進一步發展，同時也將損及公民尤其是社會弱勢群體的利益，不能很好滿足他們的需求。那么，政府如何減少信息不對稱，做一個精明的買主呢？有以下幾個途徑可以達到。
　　1.培育政府經濟人意識
　　現代政府是責任政府，政府權力來源于社會公眾的契約授予，政府應當對人民負責，享有權力，履行職責，承擔責任。在社會福利服務合同外包過程中，政府相關部門工作人員要打破傳統官僚管理的慣性和約束，培育經濟人意識，主動尋獲更多信息以防止信息不對稱的發生。
　　2.建立完善的合同外包制度
　　在尋求該領域專家協助的基礎上，建立完善的合同外包制度。通過制度條款的方式明確界定、詳細說明代理人獲取資格條件，代理人需要提供的服務數量、質量和效果，并嚴格執行、始終貫徹。一旦代理人違背制度規定，便采取相應懲罰措施影響其報酬獲得和后續申請資格，防止因委托人監督乏力和制度模糊而導致的信息不對稱產生。
　　3.建立暢通的信息溝通渠道
　　加強電子政府建設，加大政府政務信息的對公宣傳，加強公民信息反饋渠道的建設和完善，讓公民能通過迅捷、便利的現代化信息技術，充分了解社會福利服務相關政策與信息，在此基礎上通過有關渠道及時和政府相關部門進行溝通，提供他們在通過代理人獲得服務過程中有關服務數量、質量和效果的相關信息，減少信息不對稱的發生。
　　4.培育代理方市場，加大市場競爭
　　加大對各地區社工機構發展的支持力度，形成發達的賣方市場，擴大市場競爭，以競爭促服務，以競爭減少信息不對稱的發生。
　　此外，還可設計誘因機制來鼓勵代理人努力工作，將委托人提供的報酬與代理人的努力程度與服務效果相掛鉤，以此來提高代理人的工作誘因。
　　〔參考文獻〕
　　〔1〕〔3〕劉志鵬.公共政策過程中的信息不對稱及其治理〔J〕.國家行政學院學報，2010，（03）.
　　〔2〕〔法〕亨利·勒帕日.美國新自由主義經濟學〔M〕.北京:北京大學