社會管理轉(zhuǎn)型視閾下農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化研究

　　［摘要］社會管理轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革必須有過渡性公共產(chǎn)品供給的支持，以彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的階段性結(jié)構(gòu)失調(diào)，并對基本公共服務(wù)均等化和公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一元化供給推進(jìn)進(jìn)程中的制度缺陷和現(xiàn)實困境進(jìn)行適度彌補(bǔ)和階段性修復(fù)。本文基于社會管理轉(zhuǎn)型視閾，從農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制構(gòu)建、供給體系完善、供給運行模式創(chuàng)新三方面展開分析，系統(tǒng)探討了農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化問題。
　　［關(guān)鍵詞］社會管理轉(zhuǎn)型；農(nóng)村；過渡性公共產(chǎn)品；供給；優(yōu)化
　　［中圖分類號］F320 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００９９ — ０2
　　
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的整體性短缺與工業(yè)化初期以重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會發(fā)展、重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)為典型特征的非均衡發(fā)展模式高度有關(guān)，根本出路在于加快公共服務(wù)型政府建設(shè)和社會轉(zhuǎn)型。社會轉(zhuǎn)型是指社會從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉與半封閉的傳統(tǒng)型社會向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程〔１〕，社會管理轉(zhuǎn)型是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局指導(dǎo)下，社會管理由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一元的轉(zhuǎn)型，目的是推進(jìn)社會平等、維護(hù)社會秩序、提高社會福利，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。社會管理轉(zhuǎn)型會直接引致農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給問題的產(chǎn)生。過渡性公共產(chǎn)品，是指政府和社會為緩解該國由于社會管理轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品供需嚴(yán)重失衡狀況，在特定階段、特定地區(qū)或特定領(lǐng)域，采用供給等次轉(zhuǎn)化、政策扶持、專項資助等方式所提供的公共產(chǎn)品，其實質(zhì)是通過強(qiáng)化政府責(zé)任等措施來彌補(bǔ)公共產(chǎn)品供給中階段性的結(jié)構(gòu)失調(diào)。在社會管理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的制度缺陷和現(xiàn)實困境，客觀上要求政府在一個過渡期內(nèi)從事或部分從事在完善市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由或主要由市場從事的活動，同時制定有效的政府退出機(jī)制，防止供給范圍和供給期限的不適當(dāng)擴(kuò)大和政府失靈，以體現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的過渡性特征〔２〕。社會管理轉(zhuǎn)型視閾下農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化，將圍繞供給體制、供給體系和運行模式三方面展開分析。
　　一、構(gòu)建農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制，緩解供需失衡
　　社會管理轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的諸多公共產(chǎn)品供需失衡現(xiàn)象和供需矛盾突出會成為一段時期內(nèi)的社會熱點問題，對政府的執(zhí)政能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一元的社會管理轉(zhuǎn)型，會產(chǎn)生諸多階段性的制度真空或制度不配套現(xiàn)象，客觀上要求強(qiáng)化農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品的功能，構(gòu)建農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制，以緩解供需失衡。農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制的構(gòu)建，既要結(jié)合社會轉(zhuǎn)型期多元、異質(zhì)等過渡社會公共行政特點，亦要結(jié)合社會管理轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的階段性特征；既要遵循社會公平優(yōu)先、注重效率的價值取向，亦要強(qiáng)化政府與社會協(xié)同治理的改革趨勢。
　　農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制的構(gòu)建需要過渡性的制度與政策保障。該問題的產(chǎn)生，源于城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略初始轉(zhuǎn)型階段出現(xiàn)的與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制相關(guān)的各種制度和政策安排間的不配套，或者說是源于新的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展戰(zhàn)略與服務(wù)于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的制度、體制和政策間邏輯關(guān)系的不協(xié)調(diào)甚至沖突。一是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革中各級政府間財權(quán)事權(quán)的劃分呈現(xiàn)出明顯的過渡性特征。通常情況下，在均衡發(fā)展的國度中，因中央政府的轉(zhuǎn)移支付功能減弱，財權(quán)往往會出現(xiàn)下移趨勢；而在不均衡發(fā)展的國度中，均衡發(fā)展的動因往往會出現(xiàn)財權(quán)上移趨勢。現(xiàn)階段的中國，仍需要借助中央政府權(quán)威來構(gòu)建地區(qū)和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的機(jī)制。與此同時，需要加強(qiáng)過渡性的制度和政策保障，處理好財權(quán)上移過程中的財權(quán)、事權(quán)與財力的合理分配問題，處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品需求快速增長過程中的各級政府供給職責(zé)問題，處理好基本公共服務(wù)均等化和公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一元化供給推進(jìn)進(jìn)程中的各種突發(fā)問題。二是公共產(chǎn)品供給由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一元的轉(zhuǎn)型進(jìn)程具有明顯過渡性特征。工業(yè)化中期階段的一個主流趨勢，就是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)一元化供給。但現(xiàn)階段的中國，徹底轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)二元供給的條件明顯不成熟，需要通過新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等戰(zhàn)略舉措來逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要通過農(nóng)村公共服務(wù)型政府建設(shè)來逐步推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷和供給體制的重構(gòu)，需要借助國力和財力的提升來逐步接近社公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一元化供給的長遠(yuǎn)目標(biāo)。
　　農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體制構(gòu)建的突破口是困難群體的公共防護(hù)性保障服務(wù)〔３〕。為了確保困難群體的基本權(quán)益，政府應(yīng)借助過渡性公共產(chǎn)品供給提供以下公共防護(hù)性保障服務(wù)：建立有效的困難群體權(quán)益保障服務(wù)機(jī)制，確保他們在公共產(chǎn)品供給中的基本權(quán)益；建立有效的公共產(chǎn)品監(jiān)督服務(wù)機(jī)制，使相關(guān)部門能依法監(jiān)督強(qiáng)勢群體的行為，依法保障困難群體的權(quán)益不受侵犯；建立有效的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過過渡性公共產(chǎn)品供給來緩解諸如失地農(nóng)民、農(nóng)民工、留守兒童和老年人等特殊群體面臨的諸多現(xiàn)實矛盾，并為長期沒有分享改革開放成果甚至長期作出犧牲的特定群體進(jìn)行補(bǔ)償；完善困難群體的社會保障體系，構(gòu)建困難群體的社會安全網(wǎng)，緩解貧困對他們基本生活的影響程度。
　　二、完善農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體系，緩解社會矛盾
　　農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體系是指政府和社會在一個特定時期內(nèi)，為推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品由供給低水平向合理水平、由供給結(jié)構(gòu)不均衡向相對均衡、由供給體制不完善向比較完善轉(zhuǎn)變所提供的一系列過渡性公共產(chǎn)品，以緩解社會管理轉(zhuǎn)型所引發(fā)的突出社會矛盾。如：城鄉(xiāng)差別性公共產(chǎn)品供給及改革滯后所引致的城鄉(xiāng)矛盾；政府的歷史欠賬所積累的農(nóng)民不滿情緒與社會管理轉(zhuǎn)型期培植農(nóng)民造血功能不足所產(chǎn)生的社會矛盾；農(nóng)村政府改革滯后與農(nóng)民民主參與等訴求不相匹配所引致的干群矛盾等。農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給體系的完善，可借助過渡性政策的推動力量，采用政府供給、公私合作供給、市場供給等多元供給方式，采用財政轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼、設(shè)立專項基金、社會捐助等籌集方式，緩解社會矛盾，為農(nóng)村社會的和諧發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。
　　優(yōu)化農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給政策，要依托農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)化政府服務(wù)農(nóng)民的理念、對農(nóng)民需求的回應(yīng)性和對農(nóng)村社會的責(zé)任性，但要防止政府行為規(guī)范缺失而引發(fā)的尋租、腐敗等現(xiàn)象；要重振過渡性政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，既防止過渡性政策的濫用，又防止由于保守、消極或不作為而導(dǎo)致的錯失機(jī)遇或創(chuàng)新動力不足；要擴(kuò)大過渡性政策的影響力和公信力，但要防止忽視農(nóng)民權(quán)益和服務(wù)效率的傾向。從整體上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給具有諸多不確定性特征。一方面，從需求水平和結(jié)構(gòu)看，已開始呈現(xiàn)全面快速增長態(tài)勢，農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的多樣性、異質(zhì)性、多變性與日益強(qiáng)烈的需求意愿同時并存；另一方面，根據(jù)國際經(jīng)驗，在人均GDP1000～3000美元期間，政府和社會的供給能力通常難以完全滿足農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求，農(nóng)村政府的公共產(chǎn)品供給職能定位亦在探索過程中，整體上通過法律條文方式來規(guī)范中央和地方各級政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)的時機(jī)并未完全成熟，政府只能在基本公共服務(wù)的依法供給方面率先取得突破。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的不確定性，加上城鄉(xiāng)間、不同農(nóng)村地區(qū)間的不均衡，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的轉(zhuǎn)型必須采用分階段分步驟的方式進(jìn)行，這為過渡性政府制定留下了巨大空間。這些源于某過渡時間內(nèi)政府法制化建設(shè)相對滯后的過渡性政策，在緩解農(nóng)村社會矛盾方面會發(fā)揮不可忽視的作用。
　　不同發(fā)展階段，政府和社會提供的農(nóng)村典型過渡性公共產(chǎn)品的側(cè)重點應(yīng)有所不同。在第一階段，即2004年至2020年，農(nóng)村典型過渡性公共產(chǎn)品供給重點是，基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)進(jìn)程中政府缺位或嚴(yán)重不到位的農(nóng)村基本公共服務(wù)供需矛盾十分突出的領(lǐng)域，尤其是其中的農(nóng)村困難群體的社會救濟(jì)、重大疾病醫(yī)療保障、失地農(nóng)民和農(nóng)民工的基本權(quán)益保障、留守兒童教育和留守老年人的基本生活保障等；與之配套的制度保障之外的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系和農(nóng)村政府公共產(chǎn)品可持續(xù)供給能力建設(shè)。目的是發(fā)揮過渡性公共產(chǎn)品在現(xiàn)有公民基本公共服務(wù)體系缺失部分的獨特作用，使其服務(wù)于基本公共服務(wù)的均等化和公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)供給的均衡化。在第二階段，即2021年至到本世紀(jì)中葉，農(nóng)村典型過渡性公共產(chǎn)品供給重點是，公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一元化供給推進(jìn)進(jìn)程中制度保障之外的不公平或不均衡領(lǐng)域，尤其是前期改革嚴(yán)重滯后的領(lǐng)域。目的是發(fā)揮過渡性公共產(chǎn)品在公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一元化供給體系缺失部分的獨特作用，使其服務(wù)于公共產(chǎn)品的城鄉(xiāng)一元化供給和農(nóng)村公共產(chǎn)品的可持續(xù)供給。
　　
　　三、創(chuàng)新農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給運行模式，緩解改革阻力
　　農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給適宜采用政策導(dǎo)向型運行模式，借助政府的行政力量，將過渡性政策契入現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度體系中，對其中的制度缺陷和現(xiàn)實困境進(jìn)行適度彌補(bǔ)和階段性修復(fù)，以緩解改革阻力。該模式產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)是農(nóng)村社會管理轉(zhuǎn)型所引致的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中階段性的結(jié)構(gòu)失調(diào)問題，如失地農(nóng)民和農(nóng)民工的基本權(quán)益保障問題，多屬于開放性的復(fù)雜問題，需要制度體系與政策體系的動態(tài)協(xié)調(diào)。這些問題的解決，從短期看，可借助于政府制定的具有階段性特征的過渡性政策；從中期看，依賴于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度體系的完善尤其是基本公共服務(wù)制度內(nèi)保障體系的完善；從長遠(yuǎn)看，最終要靠城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一元社會體制的轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。該模式的突出特征是，帶有濃厚的轉(zhuǎn)型色彩和過渡性質(zhì)，直接針對現(xiàn)階段存在的典型過渡性公共產(chǎn)品供給失衡問題進(jìn)行政策問題的建構(gòu)和制度設(shè)計，充分發(fā)揮過渡性公共政策在輿論導(dǎo)向、公共利益協(xié)調(diào)、個人收入分配調(diào)節(jié)和弱勢群體基本權(quán)益保障等方面的功能與作用。
　　該運行模式的主要做法是：一是農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給問題的建構(gòu)。通過民主懇談、實地調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)評議、典型案例分析、專家論證等方法，體驗和科學(xué)詮釋利害關(guān)系人所共同感受到的問題情境形態(tài)，并將各種感知問題轉(zhuǎn)化為一系列的待解決的具有可操作性和專業(yè)性特征的公共政策問題。二是農(nóng)村過渡性供給政策的執(zhí)行。政策的執(zhí)行，不僅要影響利害關(guān)系人的思想意識或價值觀念，提高目標(biāo)群體的認(rèn)可和接受政策，更需要責(zé)任主體的落實和政策執(zhí)行的資源、組織、隊伍保障及相關(guān)制度安排。三是農(nóng)村過渡性供給政策的調(diào)整、終止或重組。隨著農(nóng)村改革的不斷深入和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是農(nóng)村基本公共服務(wù)制度內(nèi)保障體系的逐漸建立，一些過渡性的公共產(chǎn)品供給政策會失去其存在的基礎(chǔ)，必須及時調(diào)整、終止或重組。因此，政府要針對農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給時效性、靈活性、互賴性、動態(tài)性強(qiáng)的特征，提高整合相關(guān)制度和政策變遷的能力。四是重視社會管理轉(zhuǎn)型期農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給的系統(tǒng)配套推進(jìn)工作。社會管理轉(zhuǎn)型是一個系統(tǒng)工程，會對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給諸多方面產(chǎn)生不同程度的影響，尤其是學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等民生領(lǐng)域，需要系統(tǒng)考慮與農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給密切相關(guān)的社會問題、社會結(jié)構(gòu)、社會流動、社會組織、群體利益、社區(qū)建設(shè)等，提高農(nóng)村過渡性公共產(chǎn)品供給運行的整體效率。
　　〔參考文獻(xiàn)〕
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　　〔責(zé)任編輯：李姝怡〕