民主與效率整合視閾中的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給研究

　　［摘要］農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給進程中出現(xiàn)了民主與效率價值取向的整合趨勢。涵蓋供給主體、供給方式、提供方式、籌資方式多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給體系，近期看主要是一個涉及領(lǐng)域開放等內(nèi)容的制度變革問題，長遠(yuǎn)看還是一個涉及多元供給主體平等合作和權(quán)力分享的治理問題。民主與效率整合視閾中農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給問題的深入探討，需要以創(chuàng)新需求表達(dá)機制、供給決策機制、信息溝通機制和監(jiān)督機制為重點的配套保障條件支持。
　　［關(guān)鍵詞］農(nóng)村公共產(chǎn)品；多元供給；民主；效率
　　［中圖分類號］F320 ［文獻標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ０１０１ — ０2
　　
　　在公共服務(wù)型政府建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給是一個必然的趨勢，并伴生民主與效率價值取向的整合。現(xiàn)階段需要在符合目標(biāo)的效率基礎(chǔ)上，增強民主價值，提高企業(yè)、民間組織、自治組織、農(nóng)民的參與水平；需要完善涵蓋供給主體、供給方式、提供方式、籌資方式多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給體系；需要創(chuàng)新需求表達(dá)機制、供給決策機制、信息溝通機制和監(jiān)督機制，為提高社會公平公正和農(nóng)民公共福利水平創(chuàng)造條件。
　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給進程中的民主與效率整合趨勢
　　國外學(xué)者基于城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)上的公共產(chǎn)品供給價值取向研究由來已久，在民主與效率之間究竟是沖突關(guān)系還是協(xié)調(diào)關(guān)系的問題上，至少在治理視閾中似乎沖突論有讓位于協(xié)調(diào)論的趨勢。相關(guān)研究成果主要體現(xiàn)在：（1）有關(guān)效率價值取向的變遷研究。公共產(chǎn)品供給的核心問題，是如何實現(xiàn)有效供給抑或如何確定效率產(chǎn)量的問題。對公共產(chǎn)品供給效率問題的研究始于公共產(chǎn)品理論，并隨其演進而不斷發(fā)展。在理論上，早期的鮑恩模型、林達(dá)爾均衡模型、庇古模型等旨在確定效率產(chǎn)量以實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。在實踐上，對公共產(chǎn)品多元供給和市場化改革等問題的探討旨在提高公共產(chǎn)品供給效率。效率的內(nèi)涵逐漸由新公共管理運動中的結(jié)果效率走向新公共服務(wù)理論中民主嵌入的效率[1]和公共價值管理理論中符合目標(biāo)的效率[2]。（2）有關(guān)民主價值取向以及民主與效率價值取向整合的變遷研究。公共產(chǎn)品供給中的民主價值取向，隨著公民參與運動的發(fā)展而不斷深入。新公共管理運動中公民需求導(dǎo)向的出現(xiàn)，標(biāo)志著公民開始以“顧客”身份有限度地參與公共產(chǎn)品的供給。新公共服務(wù)理論將公共服務(wù)看作是公民權(quán)的延伸，通過對民主、公民權(quán)和公共利益的重新肯定以實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的民主價值復(fù)位，認(rèn)為效率等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系中[3]。公共價值管理理論在新公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上進一步提出，作為公共價值重要組成部分的公共服務(wù)是由公共偏好決定的，公共服務(wù)供給范圍、種類和數(shù)量應(yīng)通過各利益相關(guān)者之間的協(xié)商來確定[4]，民主與效率是伙伴關(guān)系，而不是被平衡的對象[5]。
　　國內(nèi)學(xué)者在西方前沿理論的應(yīng)用研究和本體化研究方面頗具特色，近幾年開始加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給價值取向的相關(guān)研究，相關(guān)研究成果主要體現(xiàn)在：（1）有關(guān)效率價值取向的研究。學(xué)者在現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率偏低的觀點上基本達(dá)成共識，認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品面臨在“增量調(diào)整”基礎(chǔ)上如何提高“存量效率”的問題，無差別的供給政策、供給角色混淆、政府投資的“馬太效應(yīng)”、普遍存在的“社會排斥”以及農(nóng)村發(fā)展能力低下的現(xiàn)實是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品效率低下的原因[6]；農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡問題的本質(zhì)是效率問題，應(yīng)改進制度效率、提升管理效率、提高財政效率以改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。（2）有關(guān)民主價值取向和民主與效率價值取向整合的研究。有關(guān)民主的相關(guān)研究主要集中于參與式預(yù)算、“一事一議”、民主型供給模式、協(xié)商民主與民主懇談模式、多元參與等領(lǐng)域[7]。代表性的觀點是，在受到非正式規(guī)則及其約束的鄉(xiāng)村集體行動中，處于被動地位的村民利益訴求表現(xiàn)出一種策略性表達(dá)和認(rèn)可的行為傾向；在存在利益分歧的村莊完全信息迭演博弈的場域中，村莊公共決策實質(zhì)處于一種行政主導(dǎo)和精英控制的逆選擇狀態(tài)[8]；從多中心治理理論出發(fā)，應(yīng)構(gòu)建多元化的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與參與機制[9]。有關(guān)民主與效率價值取向整合的研究開始受到關(guān)注，有學(xué)者在借鑒公共價值管理理論成果的基礎(chǔ)上，明確提出公共服務(wù)中技術(shù)性的效率需要民主的輸入，民主嵌入在整個公共價值管理之中，民主與效率是“事實上的伙伴關(guān)系”[10]亦有學(xué)者在借鑒民主與效率測量研究的基礎(chǔ)上，通過實證調(diào)查，得出了村莊治理實踐中的民主與效率整體上是相互協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系、實質(zhì)性參與對效率有促進作用而非實質(zhì)性和象征性參與對效率作用不顯著、效率對民主的促進作用明顯大于抑制作用等結(jié)論[11]。
　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給體系的完善
　　在政府壟斷供給向多元供給轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給，明顯具有新舊并存、稻稗混雜、多元異質(zhì)等過渡特征，供給主體的多元化趨勢與制度不完善、政府行政主導(dǎo)型供給色彩濃厚、社會力量參與不足等障礙因素并存，供給方式、提供方式與籌資方式的日益多元化與政府“一體獨大”、領(lǐng)域開放不足等現(xiàn)象并存[12]。因此，建構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給體系的階段性重點是，在加快農(nóng)村公共產(chǎn)品市場化改革制度創(chuàng)新和強化企業(yè)、民間組織、自治組織、村民參與激勵的基礎(chǔ)上，以民主與效率整合為價值取向，穩(wěn)步推進供給主體、供給方式、提供方式和籌資渠道的多元化。
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，近期重點是領(lǐng)域開放進程中多元供給主體選擇的優(yōu)化，長遠(yuǎn)看還包括治理視閾下多元供給主體之間的平等合作和權(quán)力分享，展示了民主價值初現(xiàn)走向民主與效率價值共現(xiàn)的發(fā)展態(tài)勢。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體選擇包括供給責(zé)任主體選擇和提供主體選擇。供給責(zé)任主體是針對法定供給職責(zé)而言，是指依法履行供給決策、組織、管理、監(jiān)督、問責(zé)等職責(zé)，采用直接或間接方式提供，并承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給終極責(zé)任的主體；提供主體是針對具體提供方式而言，是指符合市場準(zhǔn)入條件或依據(jù)合同協(xié)議而直接參與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供或生產(chǎn)的主體。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的選擇，應(yīng)考慮不同類型主體的性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限的差異和彼此之間資源配置的優(yōu)化，政府、民間組織、自治組織、村民等均可通過適當(dāng)形式進入，但只有政府可以運用公權(quán)力來供給或提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，其他主體只能通過競爭招標(biāo)、對口支援等方式，在委托、授權(quán)、特許權(quán)限和范圍內(nèi)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式包括政府直接供給、政府間接供給、公私合作供給、民間組織提供、自治組織供給、市場或私人供給等多種形式，提供方式包括政府補貼、簽約外包、競爭招標(biāo)、委托生產(chǎn)、對口支援等多種形式，目的是提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平、效率和優(yōu)化供需結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式和提供方式仍存在諸多問題：財政制度內(nèi)供給方式和提供方式仍較為單一，主要采用自上而下的政府直接供給方式，行政色彩濃厚，效率不高；村民自治中“一事一議”的公共產(chǎn)品供給方式仍不規(guī)范，供給決策的科學(xué)化和民主化問題突出，其與農(nóng)村社區(qū)治理中所倡導(dǎo)的開放治理亦有待契合；私人供給過分依賴于競爭招標(biāo)和捐贈方式，其經(jīng)營活力和靈活多樣的優(yōu)勢體現(xiàn)不夠。供給方式和提供方式的多元化，客觀上要加強多元主體的公共產(chǎn)品供給能力建設(shè)，優(yōu)化社會學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，尤其要加強政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管理激勵多元供給主體的能力，以實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給效率的持續(xù)提升。
　　農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道的多元化，主要包括政府資金渠道、信貸和保險資金渠道、非政府組織和私人資金渠道等。現(xiàn)階段急需整合政府財政支農(nóng)資金主渠道籌資系統(tǒng)，完善農(nóng)村政策性金融和農(nóng)業(yè)保險等輔助籌資系統(tǒng)，鼓勵各種社會性資金的注入。政府資金渠道主要有制度內(nèi)的財政支農(nóng)資金、農(nóng)村政府的制度外財政籌資以及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)債。現(xiàn)階段的重點是：從政府機構(gòu)和城鄉(xiāng)二元管理體制改革等方面入手，優(yōu)化整合涉農(nóng)工作部門的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給職責(zé)，完善涉農(nóng)資金的撥付、使用和監(jiān)管程序，切實提高涉農(nóng)資金使用效率。信貸和保險資金渠道主要源于國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業(yè)金融機構(gòu)。現(xiàn)階段的重點是：加大涉農(nóng)貸款和涉農(nóng)保險政策優(yōu)惠力度，拓展稅收優(yōu)惠、定向費用補貼、增量獎勵基礎(chǔ)上的新型優(yōu)惠措施；引導(dǎo)政策性金融和保險通過中長期政策性業(yè)務(wù)將資金更多投向農(nóng)村受益面大、具有戰(zhàn)略意義的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域；培育和扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等小額貸款組織，加快發(fā)展農(nóng)村小額信用貸款；針對農(nóng)村特點，不斷創(chuàng)新涉農(nóng)金融保險產(chǎn)品和服務(wù)方式，同時加強監(jiān)管以優(yōu)化農(nóng)村金融保險業(yè)發(fā)展環(huán)境；出臺相關(guān)政策，鼓勵各地依據(jù)本地特點，發(fā)展涉農(nóng)保險，提高農(nóng)村風(fēng)險防范能力。非政府組織資金渠道主要包括：以集體土地租賃或經(jīng)營收入、公積金、公益金等形式構(gòu)成的農(nóng)村集體資金；非營利性民間組織的捐贈；營利性民間組織投資等。私人資金渠道主要包括：農(nóng)民以“義務(wù)工”形式參與農(nóng)村水庫、道路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；農(nóng)民集資、農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)偂⑺饺司栀洝⑺饺送顿Y；外商投資等。非政府組織和私人資金渠道，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給拓寬了融資渠道，催生了多種新型融資形式。
　　
　　三、民主與效率整合視閾中農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給的保障條件建設(shè)
　　新農(nóng)村建設(shè)實踐中農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給體系的完善，為民主與效率的整合提供了具有契合性和解釋力的特定場域。民主與效率整合視閾中農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給問題的深入探討，還需要以創(chuàng)新需求表達(dá)機制、供給決策機制、信息溝通機制、監(jiān)督機制為重點的配套保障條件支持。現(xiàn)階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給中，需求表達(dá)機制開始建立但作用有限，農(nóng)民需求表達(dá)愿望的增強與制度化需求表達(dá)機制缺失之間的矛盾較為突出；供給決策機制的創(chuàng)新與民主化程度偏低同時并存；信息溝通機制和監(jiān)督機制開始創(chuàng)建但不健全，尚存在信息不完整、監(jiān)督零碎而滯后等突出問題。因此，配套保障條件建設(shè)的任務(wù)依然艱巨。
　　需求表達(dá)機制的創(chuàng)新與農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給主體對需求群體的敏感反應(yīng)機制相聯(lián)，現(xiàn)階段建議采取以下措施：（1）加強農(nóng)民公共產(chǎn)品需求表達(dá)的制度環(huán)境建設(shè)。依法明確了解農(nóng)民公共需求的責(zé)任主體、組織載體和農(nóng)民公共需求的表達(dá)渠道，確保各種表達(dá)渠道的暢通和及時有效。制定科學(xué)合理的了解農(nóng)民公共需求的方法，最大限度地了解農(nóng)民的真實需求，同時將是否準(zhǔn)確及時反饋職責(zé)范圍內(nèi)農(nóng)民的真實需求納入涉農(nóng)政府官員的崗位考核范圍。（2）完善自下而上的需求表達(dá)方式。通過電子政務(wù)、政府流程再造、政府職能調(diào)整等方式，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供需信息公開制度，為自下而上的需求表達(dá)拓展空間。建立專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)收集農(nóng)民需求信息，并對信息進行科學(xué)合理的分析，以實現(xiàn)主動意義上需求表達(dá)的上下聯(lián)動，為政府部門決策優(yōu)化提供農(nóng)民需求信息支撐。制定科學(xué)合理的信息傳遞、溝通、處理、反饋和監(jiān)管的操作規(guī)則、組織流程和責(zé)任人的崗位職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)范責(zé)任主體行為，以提高他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。（3）加強農(nóng)民需求表達(dá)的組織化程度和表達(dá)能力。農(nóng)民素質(zhì)不高和組織化程度低，不僅使農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求偏好存在一定程度的非理性和短視，也制約了農(nóng)民科學(xué)表達(dá)公共需求、參與公共產(chǎn)品供給決策和與其他利益階層談判的能力。因此，培育新型農(nóng)民和農(nóng)村組織網(wǎng)絡(luò)，是提高農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)保障。
　　供給決策機制的有效性源于其對公共需求的滿足程度和回應(yīng)的及時性。傳統(tǒng)“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方式，“對上負(fù)責(zé)過度，對下負(fù)責(zé)嚴(yán)重不足”，消費者基本喪失了知情權(quán)、需求表達(dá)權(quán)、參與決策權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制的創(chuàng)新，需要將自上而下的決策程序與自下而上的需求表達(dá)機制、上下聯(lián)動機制有機結(jié)合起來，主要措施有：（1）通過法制化和規(guī)范化建設(shè)，確保供給決策的科學(xué)性。通過發(fā)展規(guī)劃、政策規(guī)定、輿論導(dǎo)向、政府監(jiān)督、目標(biāo)考核等系列制度安排，為農(nóng)村公共產(chǎn)品決策提供制度保障。通過制定科學(xué)嚴(yán)密的決策程序、規(guī)則和方法，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策者依法決策，防止供給決策的隨意性。（2）完善民主集中制，推動供給決策的民主化，增強決策主體和決策程序的包容性，強化政府對農(nóng)民公共需求的回應(yīng)。同時需要建立科學(xué)合理的供給決策咨詢體系和信息支持系統(tǒng)，整合與供給決策有關(guān)的素材庫資源、人力資源、信息資源、技術(shù)資源，以提高民主決策的效率。（3）將政府的決策、執(zhí)行和監(jiān)管職能分開，實行分類管理，以利于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的科學(xué)性、執(zhí)行效率和監(jiān)管的有效性。（4）建立供給決策責(zé)任追究制度8b1ae7add4f797bf0fa95b367bb020b7，對超越法定權(quán)限、不履行法定職責(zé)、違反法定程序規(guī)則、作出嚴(yán)重?fù)p害公共利益和侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的供給決策行為依法進行懲處，追究其黨紀(jì)、政紀(jì)、法律責(zé)任。
　　信息溝通機制的創(chuàng)新與現(xiàn)代信息傳播技術(shù)、信息溝通網(wǎng)絡(luò)與共享平臺、信息管理等息息相關(guān)，現(xiàn)階段針對性的措施主要有：（1）創(chuàng)新信息傳播技術(shù)和拓寬信息溝通渠道，充分利用電視、電話、手機、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，完善政府與農(nóng)民之間的信息溝通網(wǎng)絡(luò)。建立農(nóng)民、農(nóng)民代表、縣鄉(xiāng)人大代表間的定期溝通制度，使農(nóng)民與政府之間的溝通規(guī)范化。（2）創(chuàng)新信息披露機制和決策公示機制，擴大政務(wù)、村務(wù)的公開范圍，并使之制度化、規(guī)范化和常規(guī)化。創(chuàng)設(shè)有效的公共論壇，通過公開討論的聚會、公共檢視、賦予相關(guān)媒體更為廣泛的公共信息服務(wù)職責(zé)等途徑，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給信息的公開透明，保障民眾對相關(guān)信息的及時了解。（3）創(chuàng)新信息共享和公開機制，借助地域性農(nóng)村公共產(chǎn)品信息共享平臺，搭建政府與公眾之間的信息溝通橋梁。
　　監(jiān)督機制是農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給中的薄弱環(huán)節(jié)，建議從以下方面進行創(chuàng)新：（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，以法律條文形式明確規(guī)定基層黨、政、人民代表大會及其他社會組織的監(jiān)督權(quán)責(zé)、監(jiān)督渠道、反饋機制和處理程序，使多元主體的監(jiān)督更具操作性。（2）加強基層民主建設(shè)，重點是加強基層人大的監(jiān)督作用，并賦予媒體明晰的監(jiān)督職責(zé)。（3）培育農(nóng)民組織，增強農(nóng)民參與監(jiān)督的組織化程度，以降低監(jiān)督成本和提高監(jiān)督的時效性。（4）提高農(nóng)民素質(zhì)，培育新型農(nóng)民，以最大限度地調(diào)動農(nóng)民參與監(jiān)督的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
　　〔參考文獻〕
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