行政責任機制再認識

　　［摘要］地方政府要實現合法高效地運行，就必須建立一整套有效的責任機制來確保。責任是一種內生性的機制，它具有連貫性、制約性、對應性和保障性四個特征，而我國目前責任機制存在著諸多弊端，責任成為地方政府的口頭禪和標榜口號，浮于表面，未能發揮其作用，要發揮責任的內生性作用，就必須完善現有責任機制。
　　［關鍵詞］責任；地方政府；責任機制
　　［中圖分類號］D693.63 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００25 — ０2
　　
　　一、責任是一種內生性的機制
　　盧梭在其《社會契約論》中系統地闡述了“主權在民”的思想，從而成為現代民主政治理論中重要的理論基礎。“主權在民”思想指出國家政府權力來源于人民的主動讓渡，首先人們之間訂立第一次契約，約定結成社會共同體，然后人民與政府訂立第二次契約，政府得到人民讓渡的權力得到管理社會的治權，同時必須承擔保障人民共同利益的責任，這是政府合法運行的基礎。〔1〕由社會契約論和民主政治理論可知：地方政府要實現合法高效地運行，就必須建立一整套有效的責任機制來確保。
　　（一）行政責任
　　行政責任與行政職權是一對共存依賴的概念，責任與權力相伴相生，不可分離。在《代議制民主》一書中，斯圖亞特·密爾指出“如果能將權力與責任統一起來，那就完全可以放心將權力交給任何一個人”〔2〕權力中蘊含著對等的責任內容，責任確定了權力的邊界。如果有責無權，則無法盡責；如果有權無責，便會濫用權力，甚至滋生腐敗。對行政責任的認識可以從積極和消極兩個方面來理解：
　　一方面，在積極意義上，即從責任對權力的動力方面來看，行政責任意味著行政主體在行政職權的范圍內主動承擔某種義務，行政權力是公眾賦予行政主體的公權力，它的責任在于保障私權力的實現，因而政府的責任總是與公眾的主人翁地位緊密聯系的，它要求政府執政為民，惠澤一方百姓。另一方面，在消極意義上，即從責任對權力的壓力方面來看，行政責任意味著行政主體不履行其職權范圍內的法定義務造成行政失職，或肆意妄為濫用職權造成行政越權等必須要受到法律上的責任追究，它以權力運行的失當和違法為前提。
　　（二）行政責任機制
　　責任是一種內生性的機制，它的特點表現在：
　　1．連貫性。行政權力從產生到運行一直依附在責任上。行政權力產生發展成為一種相對獨立的國家職權是出于國家職能分工的需要，它是在一種有限范圍內發生作用的公共權力，所以從政府的起點、進程到結果，責任始終伴隨著權力的全過程，具有連貫性。
　　2.對應性。行政主體有多大的權力就應承擔多大的責任，有權必有責。公權力來源于私權力，是私權力實現的手段與保障，必須對公共利益加以保障，這是它最基本的責任，所以權力是實現責任的手段和工具。責任的落實是運用權力的目的，權力越大，對應的責任也就越大。不承擔責任的政府會導致公共權力的濫用，不負責任的政府是不具有合法性的政府。
　　3.制約性。行政權在行使過程中，要受到責任的制約，責任為權力劃定了一個邊界，使得權力在一定的范圍內行使，合法的權力界限保證了權力運行的規范和有限，行政權在整個的行使過程中，只要跨越界限，就會被行政責任制約，從而有效抵制行政權的非法擴張。
　　4.保障性。責任是權力的動力保障，使得行政權更加正當合法，更加合理地運行。通過對權力性狀、行使范圍的內在規定，責任從機制上督促行政主體自律，關注權力運行的代價，通過行政主體的自律達到使權力按照法定軌跡運行的目的。責任能表達出合理行政權的內容和要求，使行政合理有達到行政合法的可能性，責任的保障性能使權力更好地運行。
　　法治從外在確保行政責任與行政職權的不可分離，而行政責任本身就是一種內生性的規范，二者是統一的規范性，責任要體現出法治的精神和原則，要規范行政主體的權力運行與法律的精神、原則和規定相符。法律精神涵蓋總體，指明了行政權力運行大的方向；原則是對精神一以貫之，是對精神的把握；規定是對精神和原則的具體貫徹。責任體現法治的精神和原則，使得責任的內生規范性發揮監督權力的作用，能降低監督權力的成本，培育監督權力的氛圍。
　　二、我國目前責任機制的現狀
　　民主政府在本質上的要求是責任政府，對任何民主社會來講，責任機制都是不可缺少的要素之一。但由于中國特殊的國情，即中國地方政府在整個國家權利體系中的特殊的地位，加之經歷的特殊的歷史沿革，使目前的責任機制沒有達到完整有效的狀態，出現了一系列的問題。
　　（一）責任成為某些地方政府領導人的口頭禪，裝飾品
　　計劃經濟體制條件下的地方政府完全是中央政府的代言人，它的任務就是機械地執行自上而來的各種命令和指示，對中央政府和上級政府負責，成為地方政府責任的唯一內容。〔3〕同時，由于制度的不健全，配套機制的不完善，傳統思想對官員的消極影響，這唯一的責任內容又發生了某種程度的扭曲和異化。為人民服務，對人民負責流于一種空洞的口號，成為地方政府領導人的口頭禪、裝飾品，并沒有用來切實地指導日常工作和行為，成為一種純粹的宣傳意義上的價值觀念。
　　（二）責任成為某些地方政府領導人的空頭支票，掩飾品
　　許多直接和群眾利益相關的政府窗口部門，爭相為群眾做出承諾，主動表態承擔責任。有些部門和單位盲目跟從而不顧自身工作實際情況，有的領導人單純為了制造名氣效應而不考慮兌現與否，規章制度成為一紙空文，責任徹徹底底地成為空頭支票。這種承而不諾的做秀行為其實是沒有真心實意把受害者利益放在心上，當承諾淪為空頭支票時，受損的是政府的公信力以及黨和政府的形象，要贏得人民群眾的信賴，政府必須清楚自己能做什么，不能做什么，決不能信口開河。
　　（三）責任演變成為某些地方政府領導人的推托之詞，文過飾非
　　在公共事務管理中，分工是一種必然要求。有分工，相關部門之間必然存在“工作交叉區”，需要各個相關職能部門相互協調和相互配合，然而在現實生活中，“工作交叉區”內若有利可圖，相關部門往往會一擁而上，紛紛搶奪，如果沒有什么好處，則避之不及。在責任追究時，各個部門往往相互推諉，責任成為各地方政府，各個職能部門的推托之詞，文過飾非，難以確定追究主體。
　　（四）地方政府對社會發展的不負責任，短期行為
　　地方政府在引導社會發展時往往更鐘情于一些投資少、收益快、看得見摸得著的“政績”項目，地方官員會為了眼前利益，而不愿意發展某些對地方社會與地方經濟有長遠意義的基礎性項目，政府采取地方保護、以鄰為壑的短期性政策，有的一味地追求經濟發展而忽視其它社會問題，使得社會呈現出非均衡態勢發展，出現了一系列嚴峻問題。如環境污染，經濟效率低下，地方經濟結構趨同，地區差距逐步拉大，貧富懸殊擴大等。
　　（五）地方政府對自身形象的不負責任，濫用權力
　　由于受到傳統官本位思想的影響，官尊民賤的等級意識根深蒂固，有些地方官員行為方式和觀念還停留在封建社會時代，把為官的動機與謀取財富緊密相連，最終導致貪污腐敗，腐敗不僅生于思想的腐化，還生于權力本身，而且與權力的約束程度有關，對權力的限制越少，產生腐敗的可能性越大。沒有約束的權力遇到無孔不入的利益的誘惑，腐敗就不可避免了。這種公私不分濫用職權，放松約束作風腐化的官員行為不僅是對自身的不負責任，更是對政府形象與公信力的不負責任。
　　
　　總之，責任在政府工作中的異化和扭曲，產生了一系列消極的影響，損害了政府的公信力，普遍形成對社會發展的不負責，對自身形象不負責，對人民群眾的不負責。中國地方政府的責任亟需重新歸位。
　　三、完善責任機制的對策
　　（一）準確界定責任內涵
　　準確界定責任內涵是進行責任追究的前提，也是完善責任機制首先要解決的問題。界定責任內涵需要明確責任主體、責任內容、責任對象、責任后果等各個方面的內容。廣義的行政責任是指行政違法的后果，是指行政法律關系由于違反行政法律規范而應當依法承擔的否定性的法律后果。狹義的行政責任則只限于行政主體及行政機關工作人員的責任或行政相對人的責任。〔4〕
　　責任主體包括兩部分：一是行政機關的責任，二是行政公務人員的責任。行政機關的公務人員在行使行政職權時，代表的是行政主體而不是個人，如果沒有嚴格遵循法定的要求，存在客觀上的違法形式或后果，就表明行為已經違法。行政機關及其工作人員要承擔的責任內容從廣義上包括政治責任，行政紀律責任，行政道德責任和行政法律責任。責任后果即行政責任的承擔方式，主要包括通報批評；賠禮道歉、承認錯誤；恢復名譽、消除影響；恢復原狀、返還權益；停止違法行為；撤銷違法的抽象行為；糾正不當，撤銷違法文件；履行職務要求以及行政賠償等責任形式。
　　（二）明確規定追究責任的具體方式
　　責任是否能得到有效的履行和實現，在很大程度上取決于責任的預防與追究機制的完善，因此必須建立一套自上而下、自下而上、由里而外、由外而里的全面完整又行之有效的責任追究體系。
　　自上而下的方式是行政機關內部上級對下級的責任追究，上級在其職權范圍內，可以通過責令辭職、免職等手段追究下級的責任。自下而上的方式是行政機關內部平級機關之間的責任監督關系，通過內在的監督，自下向上地反映，由上級來進行責任追究。由里而外的方式是加強行政機關的內部問責，各機關各部門對自身沒有認真履行職責或違背民意的行為進行責任的自我追究，這必須建立在內在動力的作用之下，即強烈的責任感和使命感。由外而里的方式是行政機關以外的主體發起的責任追究，包括人大、紀檢、司法、民眾、社會組織、新聞媒體等外部主體。
　　（三）責任的制度化建設
　　要發揮責任對權力的保障和約束作用，需要通過道德教育的方式使行政人員的責任得到內化，“對行為主