關于政府社會管理創新的思考

　　［摘要］加強和創新社會管理，政府責無旁貸。服務是政府的本質所在，也是政府最基本的職能。對于政
　　府來講，管理只是手段，服務才是目的，管理就是服務，做好服務就是管理創新。推進社會管理創新，政府要樹立正確的服務理念，要做到服務到位。
　　［關鍵詞］服務；管理；政府服務；社會管理；服務型政府
　　［中圖分類號］D616 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１1）０4 — ００3０ — ０2
　　
　　2011年年初，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上，提出了加強和創新社會管理的總要求：“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”這三個方面的總要求，無論是激發社會活力、增加和諧因素，還是減少不和諧因素，作為人民政府，都責無旁貸。
　　社會管理與人民幸福安康息息相關，社會管理創新的根本目的，就是要滿足人們群眾多方面的需求。對于政府來講，推進社會管理創新，就要從傳統的“整治命令”思維，轉向“管理就是服務”的行政理念，做到寓管理于服務之中，以服務促進管理，以服務到位推進管理創新。
　　一、服務是政府的本質所在
　　人民政府的根本宗旨就是全心全意為人民服務。在現代政治體系中，政府是公共權力機關，代表公共利益行事，以提供公共物品和公共服務為職責。政府不同于任何政黨和社團組織，它由公眾創立，并由公眾選出的代表所組成，其目的就是為公眾服務，解決公眾生活所面臨的社會問題，并向公眾負責。“公民和政府之間的關系可以看成是一種委托——代理關系，公民同意選舉某人以其名義進行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務。”〔1〕“為公民服務是政府存在的合法性基礎”〔2〕，“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產。”〔3〕所以，政府本身并不是一個天生的統治和控制機構，而是一個為組成它的公民提供服務的機構，服務是政府的本質所在，也是政府最基本的職能。正因為如此，行使政府權力的工作人員被稱為公務員，即公共服務員。
　　政府的服務職能是源于政府的公共屬性。所謂政府的公共屬性指的是政府和政府所掌握的公共權力是屬于全體公民的，公民之所以要犧牲一部分個人權利而組建政府，并把本屬于自己的權利讓渡出來而形成一個公共的權力并凌駕于自己之上，就是因為公民希望政府能夠利用它所掌握的公共權力提供公民需要但單個的公民無法或無力提供的產品和服務。所以，只有公民才是政府公共權力的唯一合法擁有者，政府作為公共權力的代理者，必須真正按照公民的需要辦事，為公民利益服務。
　　正因為如此，進入21世紀，中國政府明確提出把構建服務型政府作為政府改革與發展的戰略目標。倡導服務型政府，就要求政府承擔起公共服務的職責，盡可能滿足公民的服務需求。這是因為：第一，為公民服務是政府存在的合法性基礎；第二，服務是服務型政府的首要職責；第三，為公民服務是公務員職業倫理的核心內容；第四，服務質量是判斷政府績效的最主要標準。〔4〕
　　現代政府的一個重要原則是，納稅人出錢養活政府，政府則為納稅人提供公共產品和服務。在社會生活中，大量的生活物品可以由競爭性的市場來提供，但有一些關系全體人民普遍利益的物品或服務(如國防、消防、食品安全等公共安全和公共管理的產品或服務)不能或不適合由市場來供給，需要由公共部門來提供。政府作為公共權力部門，承擔著公共產品和服務供給的任務。政府在這方面的職能主要體現在：提供經濟社會管理和服務，保證經濟生活的基本秩序；保護生產者合法權益(如專利權、知識產權等)，打擊非法經營行為；提供教育、科技研究、文化體育、廣播電視、氣象衛生等公共產品和服務，滿足社會多方面的服務需求；制定和實施社會保障的制度和措施，提供社會福利、保險、救濟和慈善服務等。
　　二、管理就是服務
　　應該說，管理是任何政府最主要和基本的職能，它在內容和形式上包括了服務和管治。但是，從根本上講，政府管治的目的也是為了服務，為了更好的服務民眾。這是因為：一方面，無論政府職能的劃分有多少種，但政府職能的兩重性即政治性與社會性并不會改變。政府產生之初就從原始共同體管理機關那里繼承了社會公共管理的職能，政府的活動中“包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務”〔5〕；另一方面，隨著時代與社會的發展，尤其是20世紀中葉以來，政府社會管理職能的內容不斷豐富，社會公共服務職能大大增強，“國家為了維護其統治的合法性不得不提供大量的公共服務，為社會成員提供福利以尋求廣泛的社會支持”。〔6〕與此同時，隨著國家經濟福利化和政治民主化進程的不斷發展，管理職能的實現形式也在發生變化，它不再僅僅依靠強制性的管治方式，而更多地是以政府主動提供公共產品和服務的方式來進行。可見，此時政府是以更多的服務內容和形式來改善管理。
　　對于政府來講，管理只是手段，服務才是目的，社會管理不是管理社會，更重要的是服務社會。創新社會管理，是管理創新，更是服務到位。正如在2004年的全國人民代表大會上，溫家寶總理在談及政府的社會服務職能時說，“社會服務這項任務太重要了，管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”〔7〕
　　其實，管理本身就是另一種類型的服務，只不過服務的方式不同而已。作為政府行政的管理，包括經濟性管理和社會性管理，大多以政策、法規、規章的形式體現出來，從另一個角度講，它們屬于政府服務的范圍之內。我們強調管理就是服務，就是將政府的管理功能納入公共服務視角，以公共服務的精神來重塑政府管理職能。在現實生活中，政府的管理能力往往就體現在政府服務的許多細微之處。不僅如此，服務還是最高效的管理，成本低，代價小，然而，管理的效率高，威信強。所以，政府的社會管理創新，首先要做好的是服務，服務是管理的前提和基礎，做好服務就是管理創新。
　　三、以服務促管理
　　對于政府來講，推進社會管理創新，就要從傳統的“整治命令”思維，轉向“管理就是服務”的行政理念，做到寓管理于服務之中，以服務促進管理，以服務到位推進管理創新。
　　要做到以服務促管理，政府首先要樹立正確的服務理念：
　　第一，要把服務看做政府的天職和政府存在的合法性前提。政府要認識到其存在的目的就是為公民提供服務。要有正確的責任觀和強烈的責任感，要理解“權力就是責任”、“管理就是服務”。所以，政府在給公民提供了他們滿意的服務時，既不能以恩賜者的姿態而自居，也不能要求公民給予回報，或作為政績大肆進行宣傳。
　　第二，服務中要體現民本思想，即何時提供服務、提供什么樣的服務、怎樣提供服務等要根據公民的需求來決定，而不是政府想什么時候提供服務，就什么時候提供服務，想提供什么樣的服務，就提供什么樣的服務。公務員要樹立“民大于天”的理念，認識到公民就是自己的衣食父母，而自己只是接受他們委托、保護他們利益的代理者，公民的需求是自己一切行為的依據，公共利益的實現就是自己一切行為的目的。
　　第三，服務中要貫徹平等原則，即政府服務對所有的公民來說都應該是無特權的、無歧視的和無偏私的。平等原則包括兩個方面的內容：一是從政府服務的心態上來說，政府要以平等的心態而不是以一個居高臨下的恩賜者的心態來為公民提供服務，服務只是他們的一種專門的職業，沒有任何特權的體現；二是從政府服務的結果方面來說，政府提供的服務對所有的公民來說都應該是平等的、一視同仁的，如果有不平等，這種不平等也要有法律的明確規定或符合“最少受惠者最大利益”的正義原則。
　　
　　第四，要建立服務的問責制，政府要對服務的結果承擔責任，當政府沒有達到其承諾的服務標準或者沒有使公民滿意時，政府要承擔相應的責任，而且責任追究機制應該是方便、快捷和安全的。要實現這種新的服務觀，政府官員和公務員就必須放棄政府本位和官本位意識，樹立公民本位的思想；放棄對社會和公民的控制欲望，寓管制于服務之中；放棄眼睛向上、一切工作以領導者意志為轉移的行為習慣，樹立躬身向下，“向人民學習、為人民服務、請人民評判、讓人民滿意”的工作原則；放棄對自我名利的追求，而將公共利益的實現作為個人價值實現的最好方式；等等。
　　以服務促管理，政府要做到服務到位。“管理就是服務”是一種理念，更是一種實踐。要實踐“管理就是服務”，政府就要做到服務到位。
　　政府服務反映了政府為公眾和社會提供公共服務的內容、過程和效果，它是政府職能的一種體現。服務的特征在于對需求的一種持續不斷的回應，它包括對服務客體需求的確認、滿足和對服務質量的一種反饋。可見，政府的服務到位包含兩層意思：一是政府要提供滿足民眾需求的“服務”；二是政府要回應提供“服務”以后的民眾反應，也就說要關注服務的效果。所以，政府的服務到位，不僅僅表現為政府對服務本身的重視，而且強調政府對服務的回應性。回應性是指公眾偏好與實際政策及公共供給之間的一致性，它是衡量政府服務效果的考量，也是衡量政府服務是否到位的考量。
　　一般來說，政府的決策和政策形成過程對公眾來說是一個不可觸及的黑箱，政府對公眾的需求并不敏感，政府提供服務的內容、方式以及在服務的過程中很少考慮公眾的回應性。這種情況下的政府服務往往趨向于采取控制或支配的手段履行其職能，往往與政府服務的初衷背道而馳，違反政府“服務”的宗旨。
　　其實，政府服務的過程，不僅僅是政府自主性擴張和能力的展現過程，更重要的是政府與公眾、政府與社會之間互動的過程。一方面，公共政策的制定和公共產品的提供既是政府服務的內容，其本身也是對社會需求的一種回應；另一方面，政府能敏銳地覺察民眾偏好和社會問題，并能迅速對社會需求做出回應，這種回應應是尋求有利于公眾而不是有利于政府的解決方案。因此，服務到位，就需要政府具備對公共需求和公眾訴求具備靈敏的感應能力和針對問題加以高效處理的能力，這也是提高政府服務質量和效率的基本要求。
　　總而言之，只要政府和行使政府權力的公務員能夠樹立正確的服務理念，做到服務到位，總書記提出的最大限度“激發社會活力”“增加和諧因素”“減少不和諧因素”的要求就一定能夠實現，也必將推動政府的社會管理創新。
　　〔參考文獻〕
　　〔１〕休斯.公共管理導論〔Ｍ〕.彭和平，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2001：268.
　　〔２〕〔４〕試折服務型政府的內涵〔Ｊ〕.蘭州學刊，2006，(07)：119，119-121.
　　〔３〕政府論（下篇）〔Ｍ〕.瞿菊農，葉起芳，譯.北京：商務印書館，1964：77.
　　〔５〕馬克思.資本論，馬克思恩格斯全集（25卷）〔Ｍ〕. 北京：人民出版社，1979： 432.
　　〔６〕多伊奇.國家職能與國家前景〔Ｊ〕.國外政治學，1989，（05）：6.
　　〔７〕賀勁松.總理話轉變政府職能：政府要抓好“兩個四”〔J〕.人民日報，2004，03（10）：4.
　　〔責任編輯：許長革〕